完善财政支农机制的难度和出路.doc

完善财政支农机制的难度和出路 李克军 近年来，关于改进、完善财政支农机制的呼声越来越高，很多学者和实际工作人员还提出了一系列具体建议，但是，实际工作中，机制改进和完善的步伐显得有些缓慢。应在关键环节上破除“悖论”，尽快建立“逐级砍块、以县为主、公开透明、民主监督”的财政支农机制。 首先，在资金投向上，应兼顾多方面需求。按照公共财政的规则，支农资金应该更多地投向农业基础设施建设和农村公益事业建设。实施公共设施建设的主体，在我国现行体制下，只能是政府有关部门或乡村基层组织。这种官方主导的建设模式，既有利于充分调动公共资源，集中力量办大事，又容易产生推诿扯皮的官僚主义和唯上级领导机关马首是瞻的形式主义，甚至容易出现跑冒滴漏、权力寻租之类的腐败行为，从而导致资金流失或浪费。如果将更多的资金补贴给分散的农户，可以最大限度地减少资金流失现象，但很难形成规模效益，很难解决农业基础设施薄弱和公益事业发展滞后等问题。如果将更多的资金投向农产品加工和流通领域，又会因为对强势资本扶持过多而疏离众多的小农，加剧农村两极分化。对各涉农部门的人头费和事业费，理应大幅度压缩，但在行政管理体系尚未根本改革的条件下，这些部门的稳定，又关系到农业的稳定发展。这些因素，使支农资金结构的调整难以实现较大的突破。当然，政府需要知难而进，努力调节各方利益关系，使财政支农资金更多地惠及广大农民。 其次，在资金运行渠道上，应由“多头管理、项目报批”向“逐级砍块、以县为主”转变。现行财政支农体制的最大弊端是资金多头管理。从中央到省、市、县都有20个左右部门参与资金管理，每个部门负责分配的专款少则一两项、多则十几项；不同部门管理的专款有相当一部分用途重复或交叉。如农民培训，就有农业部门的“阳光工程”、扶贫部门“雨露计划”、劳动部门的“再就业工种培训”等多种模式，可谓多龙治水。中央支农资金，经多个部门逐级逐项分解后，有的成了不起作用的“芝麻盐儿”，有的则重复“扎堆儿”。2006年，在审计部门抽查的50个县中，中央投入的按项目管理的支农专项资金总额为23.87亿元，分散投向了4.55万个实施项目，平均每个项目只有5万多元。河北省某县共打了农村饮水及农田灌溉机井155眼，由5个部门按7个项目各自独立申报和组织实施，最少的负责打井2眼，最多的负责打井55眼；中央补助山西省的支农专项资金中有38项共19.50亿元存在项目交叉重复。黑龙江省某县作为水稻大县，亟需解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题，概算总投资8646万元的悦来灌区渠首项目，立项后8年没有投入，2006年获得按项目管理的专项资金5045万元，用于该县灌溉区的仅为815万元，其余按项目管理的资金分散到2148个具体项目，每个项目平均只有1.97万元，最少的只有1200元。某土地整理项目，涉及水田5000亩。项目区内渠系老化破损，水资源利用系数只有0.5左右，所以，急需整修和硬化所有渠道特别是支渠干渠。但按项目管理部门规定，整理工程只能在斗渠以下的渠道中进行，虽然花了很多钱，却等于在一个人的胳膊血脉堵塞的情况下疏通了手指的血管，难以达到预期目的。另外，资金分配虽然有各种标准和条件，但符合条件的项目大大多于一定时间内可能实施的项目，项目给哪个县，哪个单位，哪个人，都由主管部门决定，或按照管着这些部门的领导旨意安排。所以，主管部门截留、挤占、挪用专项资金、损害农民利益和少数腐败分子利用职权侵吞财政资金的问题成为久治不愈的顽症。广大农民和基层政府，或者被动接受上级实权权部门的恩赐，或者使出浑身解数，跑要项目，权钱交易成为常态。其中，有些善于“公关”的单位或“能人”，可以重复得到项目；某些没有按要求规划要求实施的项目，可以用“移花接木”的办法通过验收。某省级新农村建设试点村，从财政、农业、扶贫等多个部门要来棚室菜补贴资金，在项目区内，可以看到整齐漂亮的温室外面喷涂不同的项目标志。很多地方，农田里的机电井、桥涵安装活动标志牌，遇到哪个部门来进行项目检查，就挂上哪个部门的标志。一些乡村干部说，上级来验收，比较容易对付，以前的工程可以拿来顶数，不同部门的项目可以互相串用，实在不行，把验收人员“整明白”也能过关。 改变支农资金多头管理的体制，方向已经很明确，那就是“以县为主”进行资金整合。财政部门近几年在一些地方进行了试点，取得了初步成效。如在黑龙江省绥化市北林区，凡涉及到水利建设的资金，都由政府统一规划，委托水利部门组织实施。水利部门的小农水资金每年只有250万元左右，但农业开发和土地整理等方面的资金捆绑起来，就具有一定规模了，2007年达到7000多万，2008年超过了1亿元。由于资金集中使用，水利设施建设取得长足进展。 但是，支农资金整合工作进展缓慢。财政部一位司长在2007年一次会议上指出，“有的同