社会参与治理下公共政策范式研究及启示.docVIP

社会参与治理下公共政策范式研究及启示 　　摘 要：我国目前正处于社会转型和体制转轨的变革时期，经济、政治、社会等诸多方面的改革正在深入推进，政府的公共政策范式也必须顺应时代的发展和改革的进程而发生转变。过去政府高权下的政策范式已经逐渐与社会发展不相适应，取而代之的应该是社会参与的公共政策范式。主要探讨了社会参与的政策范式的内涵、特征以及在这一政策范式指导下可能遇到的问题及其优化路径。 　　关键词：社会参与治理；公共政策；范式 　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0069-03 　　公共政策是政府公共行政活动得以开展的重要工具，是政府在面临一系列亟待解决的、即将或已经影响到社会公众正常生产生活秩序的社会问题时，在妥善和周全地考虑了社会各利益团体和利益阶层的政策诉求之后所制定的一套行为准则。 　　20世纪70年代以来，伴随着经济全球化、信息化、知识经济时代的到来，传统的政府管理模式开始被质疑，以倡导在政府运用企业家精神、重视顾客导向的新公共管理模式开始成为各国推进政府改革的主要方向。相应地，政府公共政策的范式也发生了变化。 　　一、政策范式的转变：从政府高权统治到社会参与治理 　　托马斯?库恩率先提出“范式”的概念。在其《科学革命的结构》一书中，库恩认为“‘范式’被用来描述一种广义的模型、一种框架、一种思维方式或是一种理解现实的理论体系。”[1]用发展的视角来审视，政策范式是指公共政策在一个动态发展的过程中所呈现出来的一种相对稳定的模式和状态，包括政策系统和政策过程等的一系列内容，是历史的和现实的统一，也是合规律性与合目的性的统一。从上述定义可以看出，政策范式是不断变化和发展的，范式的变革通常是经济、政治和社会的制度变迁的结果。 　　公共政策的范式从政府和社会的二元主体角度来看，主要有两种范式：一是政府高权统治范式；二是社会参与治理范式。 　　传统高权统治的政策制定范式是属于封闭的内生型性质，政府垄断政策制定权，政府是政策的唯一制定者，处于“门外”的社会公众对于政策制定的目的、过程等信息一概不知，甚至连政府内部远离决策层的底层工作人员也只是等待政策制定出来后被动地接受和被动地贯彻执行下去。精英理论为这种范式提供了理论支撑。托马斯?戴伊认为，精英理论是政治生活的八大模式（理论）之一[2]，此种理论将社会中的个人和组织按照是否拥有权利划分为精英阶层和大众阶层，精英阶层掌握有权利，且是社会中的少数人；而大众没有掌握任何权利，是社会中的绝大多数人。政策的制定是由精英阶层来完成的，另外，在这种传统的公共政策制定模式下，决策权向上集中也使得决策更加高效。但是这种高统治性、低治理性和低社会参与度的政策制定，其导致政策失败的可能性也很大。 　　相比于高权统治范式，社会参与治理的政策制定范式属于开放的外向型性质，是通过政府与社会各界各利益阶层和利益团体就社会问题进行双向的良性互动，最终在对政策内容、政策价值取向等问题达成广泛共识的基础之上由政府行使决定权制定政策，这一范式更好地响应了社会的声音。在代议制民主体制下，人民把选票投给信任的代理人，代理人受人民委托行使公共权力。当然，代议制民主在当代也存在着对其批判的声音，如英国学者道格拉斯?柯尔认为有三个方面：一是代议制民主将民主仅仅局限于一张选票，“公民在被代表之后就成了一个零，其个人的自由与权利就消失了”；“二是代议制下的代表不能真正代表人民”；“三是代议制下的政治领袖容易堕落腐化”[3]，但是社会参与式政策制定模式则巧妙地规避了这些弊端。当然这一范式在实际操作中也存在着一些问题，如决策的制定过程中过多人参与势必会影响决策的效率；政府让哪些人参与决策制定很难界定等。 　　二、社会参与治理政策范式的主要特征 　　公共政策的主体、政策价值和政策工具三者构成了公共政策的系统，也就是回答公共政策由谁来制定、为什么要制定和如何来执行的问题。从系统论角度来看，社会参与治理范式下的政策范式具有以下特征： 　　（一）政策制定主体的多元性 　　有学者将政策主体分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体三类，其中国家公共法权主体属于体制内主体，社会政治法权主体和社会非法权主体则属于体制外的主体[4]，这二者都能起到影响政策制定的作用。 　　传统的政策范式在制定政策中的主体具有一元性，国家公共法权主体是唯一的政策主体。在布坎南的公共选择理论看来，政府虽然是公共利益的代表，肩负着为公众谋福利的天职，但是，政府组织也是由一个个的“经济人”组成，每个人都有自身的利益追求和价值取向，那么，政府能在多大程度上代表人民，政府决策能在多大程度上体现人民的意志？ 　　在社会参与治理范式中，政策主体呈现多元化特征。当今政府所面临的整个社会界面开始呈现量上的非结构化和质上的复杂