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城乡公共服务互动机制研究 　　内容摘要：城乡统筹进程中，公共服务的机制运行须以协调发展、城乡均等为准则，从政府决策、财力投入、居民参与以及监督问责的“四维”视角设计：决策视角突出城乡决策力平等，投入视角强调激励和引导，参与视角体现均衡转移，监督视角重在问责处罚，以此形成城乡公共服务一体化的互动机制。 　　关键词：“四维”视角 城乡公共服务 互动机制 　　城乡公共服务非均衡化原因 　　（一）城乡背后的“身份差别” 　　不同的社会制度及社会体制下，在不同的“身份”背后所潜藏的是与之相对应的政治、经济以及对公共资源享有多少的利益。新中国成立以来，以典型的户籍制度而论，在城乡二元结构背景下，户籍背后所依附的住房、教育、医疗以及公共交通设施、公共文化设施等构成了城乡居民、不同行业居民之间在公共服务非均衡化上的最明显特征。这种基于“身份差别”背后的社会资源差别所导致的事实上的社会不公平可能成为影响社会问题的长期因素。因此，无论从历史范畴来看，还是从现实角度来看，“身份论”背后的差别化是导致公共服务非均衡化的首要原因。 　　（二）体制层面的“安排差异” 　　一是中国各级政府之间的职责划分不清，不规范，导致基本公共服务的事权主要由县乡基层财政来承担，而财力与事权却不相匹配，造成公共服务支出的不足（安体富，2007）。二是由于中国在分配体制上向城市倾斜，城市人口拥有更多的社会财富，比如公共医疗、公园、公共交通等，因而城市人比农村人口更富有的同时，也享受了更多的政府公共服务（吕炜等，2010）。三是中国式分权以及以经济建设为核心的政府职能异化作为主要内容的体制安排，在维持中国经济高速增长的同时，构成了阻碍政府服务性支出的体制性障碍，进而导致公共服务资源配置的失衡（沈凌等，2009）。显然，中国在民生改善领域存在体制障碍，这种阻碍与维持中国经济持续快速增长的体制安排相关。 　　（三）财政分权层面的“央地政府差异” 　　由于公共资源的有限性，因此在不同支出项目之间的配置便存在竞争关系，如果配置到某一类公共品上的资源过多，则用于其他项目的公共资源势必会受到影响，由此可能会导致政府内部公共资源配置的无效率状态，进而导致基本公共服务的非均衡化状态。财政对公共服务的支出不仅仅限于公共项目的类别支出（龚锋，2008），从公共财政的角度出发，转移支付作为一种重要的财政制度，对于区域间的公共服务支出将同样导致公共服务非均衡化。 　　（四）战略层面的“发展差异” 　　中国区域发展的总体战略在本质上属于差异化发展战略，即在区域发展呈不协调分布状态下，各区域基于自身所处区位、发展基础和资源条件分析发展中的各项要素，在战略选择中确立自己的优势和特色，把特色变为竞争优势，形成核心竞争力。“发展差异”战略下的公共服务非均衡化主要体现在两个方面：一是地区间发展战略的差异；二是城乡非均衡的发展战略。非均衡发展战略的惯性推动促使城乡差距不断扩大。非均衡发展战略不仅使城市的产业快速发展，而且城市的各种基础设施也不断加强，因此导致城乡之间公共服务方面的差距扩大。 　　城乡公共服务互动机制框架 　　城乡统筹发展本质上需要城乡的协调互动发展，在公共服务上则体现为城乡均等化，因此，基于协调发展和均等化的城乡公共服务互动机制，一方面有助于深化对公共服务一体化促进城乡一体化机制形成与发展的认识，另一方面有助于全面掌握城乡公共服务一体化机制的特征和变化规律，从而有助于维护、改革和完善现有的城乡公共服务机制，并确保城乡公共服务促进统筹城乡改革与发展的良好运行。从实践角度看，尽管一直以来城乡基本公共服务的发展经历了一个政府投入不断加大、水平不断提升的过程（曾国平等，2011）。然而，城乡公共服务一体化发展的制度障碍一直存在。这不仅与中国长期的城乡“二元”结构有关，而且与政府公共服务提供的城乡决策机制相关。而稳步提高政府公共服务支出的规模、改善基本公共服务促进社会民生发展并城乡差异，客观上还要求建立起公共服务均等化的央地政府博弈的财政投入机制、从居民需求出发的参与机制以及相应的监督机制。基于上述判断，笔者从“四维”视角，即决策视角、投入视角、参与视角以及监督视角建构城乡公共服务互动运行的机制框架（见图1）。 　　“四维”下的城乡公共服务互动机制 　　（一）城乡一体化互动的决策机制 　　就全社会而言，公共需求的快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺，成为中国新阶段的突出矛盾。而农村公共服务的不足与公共资源城乡空间分布的不均衡，已经成为制约城乡一体化机制运行的关键性因素。中国现行农村财政资金投入管理体制的主要特点是：按照事权和财权划分，各级财政承担本级农村财政支出的管理，中央财政同时负责全国农村财政政策的制定以及重要农业财政专项资金管理制度的制定。上一级财政对下一级农村财政支出管理负有指导的责任，按政