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农村宅基地增值保值流转制度化规范探讨 　　摘 要 农村宅基地增值保值流转是撬动解决“三农”问题的金钥匙。赋予农民土地发展权，革除集体土地流转价格与城镇建设用地出让价格的剪刀差；制定宅基地流转法规，落实农民宅基地用益物权，切实保障宅基地增值保值有序流转。 中国论文网 /1/viewhtm　　关键词 农村宅基地；保值增值；土地流转；规范化 　　中图分类号：F301 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）33--02 　　农村宅基地，是农户或农民用作住宅建设基地而占有、使用的本集体组织所有的土地。包括已经建设房屋的土地、建过房屋但房屋已不能居住或无上盖物的土地以及决定规划建房的土地。探讨保障宅基地用益物权的实现，构建宅基地增值保值流转法律制度，将有效解决“三农”问题，推动新型城镇化实现农业现代化。 　　1 宅基地增值保值流转是解决三农问题的钥匙 　　革除宅基地现行流转价格与城镇建设用地出让价格的剪刀差，因此引入土地发展权制度[1]并确保收益公平分配，是构建宅基地增值保值流转制度的关键。土地发展权制度是通过立法规范改变土地用途属性和利用强度所产生的利益分配和权利归属的制度。农村宅基地在政府主导下退出并经整理复垦后，政府运用复垦土地面积指标获得在另一建设用地规划区域征收并取得该土地出让的权利，从而获得高额的土地发展权收益。这个过程实际是宅基地发展权和被征土地发展权的增值过程。获得增值收益，促进宅基地增值保值流转是撬动解决“三农”问题的金钥匙，解决农民基本生活保障。 　　2 农村宅基地管理现状 　　“根据农村宅基地所有权性质与其权利原始取得的主体演变，新中国农村宅基地制度的历史演变大致分为四个阶段”[2]。丁关良认为，1997年至现在为第四阶段，其特点是农民的宅基地所有权属于农村村社集体组织，准许农户可以原始取得并享有宅基地的使用权。长期以来，农村宅基地制度改革滞后管理现状堪忧。中国土地勘测院对某村实地调查发现，村内空置住宅占19.4%涉及468户；空置住宅面积5.58hm2，占宅基地总面积的14%；村内空闲地17.36 hm2，占全村居民点用地总面积的30.8%。杨亚楠博士对河南周口、郑州和甘肃酒泉的村庄进行抽样调查：187份有效样本中，涉及44户居民闲置宅基地48宗，闲置宅基地户数占调查总户数的22.56%；闲置宅基地共计1.25hm2，占宅基地总面积的23.84%。有学者通过研究，统筹测算宅基地潜力得出结论，“中国2020年农村宅基地整理潜力约为200×104hm2”[3]。 　　3 中央和地方变革宅基地制度的探索 　　“中国的一切问题都可以归结为农民问题，中国的农民问题都可以归结为土地问题。”[4]党的十八届三中全会《决定》提出农村土地改革的新任务，要求推进农村集体土地征收、集体经营性建设用地入市及宅基地制度改革。 　　3.1 宅基地制度改革的顶层规划 　　中央高层农村工作会议强调，土地公有制不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不受损害。提出兼顾国家集体个人利益，建设用地同地同权同价。农业部部署第二批农村改革试验项目，要求试点：农村土地承包经营权的流转管理、抵押担保和退出改革，试点农村宅基地制度改革、宅基地使用权退出等项目。国土资源部正着手研究制定农村宅基地管理办法，赋予农村宅基地转让、抵押、租赁等相关权利。按照目前基本成型的试点方案，农村宅基地将按照城乡建设用地扩展边界内和城乡建设用地扩展边界外的传统农区分类处理，设想以不同方式落实一户一宅原则。国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课程组指出，国家应当变革宅基地管理制度，废除宅基地权利的不公平待遇，进一步兼顾效率与公平，既要注重坚持宅基地的生存保障功能，又要强化保障宅基地的财产属性。 　　3.2 深化宅基地制度改革的地方实践 　　近年来，各级政府创新宅基地流转形成多种模式。主要包括浙江的义乌模式、嘉兴模式，江苏模式，天津宅基地换房模式，广东的宅基地换社保、宅基地入市流转、宅基地换资金模式和重庆地票模式等[5]。 　　张梦琳博士归结“农村宅基地流转包括农村宅基地使用权流转和将农村宅基地复垦为耕地后，用于建设的用地指标的交易”[6]，即实物流转和指标流转。实物流转模式：包括农民自发流转模式，这个模式在城镇近郊适用普遍；浙江联众模式，该模式是浙江联众农业投资公司与村社集体组织联合建设新农村的一种合作经营模式；宅基地换房模式，天津滨海新区最早探索制度化的宅基地换房流转模式；新型农村社区模式，河南新乡、山东诸城等地率先探索这种就地城镇化模式。指标流转模式：指标捆绑挂钩”模式，成都市于2004年率先试行了城市建设用地增加、农村建设用地减少的用地指标挂钩模式；地票交易模式，重庆市通过地票交易实现农村宅基地流转制度的创新。地票即与建设用地增减挂钩指标，指