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城中村城郊村园中村集体土地产权制度创新研究 　　摘要:《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》实现了我国农村土地管理制度改革上的三大突破,但三大突破的落实还存在一些障碍,需要在城中村、城郊村、园中村集体土地产权制度创新试点中深入推进。我们应摒弃部门立法的做法,从政府立场中立的原则出发转变政府职能,从平等保护产权主体利益是立宪的最本质理念出发修正宪法第十条,从尊重农民集体土地作为社会主义公共财产神圣不可侵犯出发修订《土地管理法》,以试点推动土地管理制度改革,并及时将改革的成果上升为法律法规。 中国论文网 /4/viewhtm　　关键词:集体土地产权制度;征地制度;转变政府职能;平等保护 　　中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1003-854X(2009)12-0044-03 　　 　　一、十七届三中全会《决定》对农村土地管理制度改革上的三大突破 　　 　　我国现行的土地管理制度安排是:(1)土地实行公有制,即全民所有(国有)和农民集体所有,城市市区的土地归国家所有。(2)土地所有权不能买卖,但可因公共利益之需由政府代表国家征收并给予补偿,国家征收的是农民集体的土地。(3)土地使用权可以依法转让,但实行用途管制,并由此将土地分为农用地、建设用地(分为经营性、保障性、公益性等)和未利用地,严格限制农用地转为建设用地。集体建设用地的使用权因所有制性质不能享有与国有土地同等的权益,并被限制在只能用于农村兴办的村办企业或入股联营企业用地,农村公共设施及公益事业用地、农民建房的宅基地用地、以及因破产、兼并致使土地使用权依法发生转移的用地等四种与农业用途相关的情形,除此之外,所有非农建设用地必须而且只能使用国有土地①。 　　这种按土地所有制性质区别对待用途管制的制度安排的好处是,国家垄断了土地供给市场,控制着建设用地总量,方便了政府对土地的管理。但随着我国市场经济发展和工业化、城镇化进程加速,城乡土地不同身份导致的同地不同权、不同价的巨大利差已在城乡之间引发了越来越激烈的社会矛盾和严重后果:(1)土地大量征收造成耕地锐减和失地农民激增;低成本征地补偿造成多征多占、土地闲置浪费严重和失地农民就业、住房、社保问题突出。(2)农民集体农用地的使用权要转为非农建设用地的唯一途径只能是政府征收,即只能通过低价征收丧失土地所有权变性为国有再按拍卖出让高价购得才能拥有非农建设用地使用权。(3)农民集体建设用地只能用于与农业相关的用途,只要用于非农用途,就必须经过征收环节而丧失所有权,农民集体建设用地为获取与国有建设用地同地同价的流转探索从一开始就处于非法状态。这表明即使集体土地遵守土地利用规划的用途管制和年度计划的指标管制,其在用途上也不能取得与国有土地平等的地位,土地管理法不能保护农民集体的征地权益,反而成为政府合法占有农民集体土地权益的强有力的法律武器。国家通过垄断土地市场利用土地价格剪刀差为工业化和城镇化发展积累资金,农民则用自己的土地命根为工业化和城镇化发展做出巨大牺牲,但却不能分享到工业化和城镇化带来的相应成果。 　　为改变这种现状,统筹城乡改革,促进社会和谐,《决定》要求,要“规范推进农村土地管理制度改革”,“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和 　　农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”我们认为,这段话与现行的土地管理制度相比,至少体现了三大突破。 　　一是明确了两种不同所有制性质的经营性建设用地享有平等权益。这个突破表明的是,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,非农建设用地必须使用国有土地的规定被打破,集体建设用地只能用于村办企业、农村公共设施及公益事业、农民自己建房的禁令也被打破,农民集体在使用集体经营性建设用地或农用地转为非农建设用地时不仅再也不须征为国有,还可以进入市场流通。即在建设用地的使用权上,无论是国有还是集体土地,只要两者在用途上都符合土地利用规划和年度计划,两者的使用权利是平等的,没有差异。土地是否国有的性质不再成为建设用地进入市场的唯一限制,从而打破了过去以所有制性质阻碍集体建设用地进入市场的制度障碍,为实现两种不同所有制性质的建设用地同地、同价、同权,取得真正意义上的平等权益和建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间,对农民以土地权益合法分享工业化和城镇