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由“管理”到“治理”房产税试点困境法学救赎 　　摘要：现代经济社会形态的深刻变迁，呼唤着由管理到治理的治国理念转型。房产税试点带有浓厚的管理色彩，其合法性、正当性与有效性都遭受诸多质疑。在治理视野下，房产税改革应当通过制定《房产税法》的方式推进。立法主导路径并不当然地排斥试点，但要求对试点模式进行全面重构。解决试点的合法性问题，需要由全国人大及其常委会授权，并由国务院暂停《房产税暂行条例》相关条款在试点地区的实施。在善治理念指引下，房产税试点要着重处理好其定位的谨慎性、主体的民主性、方案的合理性和程序的参与性，并以此为未来的税制改革试点模式树立新标杆。 　　关键词：治理；房产税；试点；税制改革 　　中图分类号：D9232 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）09-0039-06 　　一、引言：治国理念之流变 　　“治理”是20世纪末兴起的政治概念，指的是与传统的“统治”或“管理”相对的新型治国理念与模式，其特征为民主性、顶层设计、疏统并举和过程思维。[1]党的十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标。相比于过去使用的“管理”，一字之差，却反映出根本性变化。[2]在价值取向上，管理凸显国家本位的一元利益，而治理则重视多元利益的平衡与协调；在主体关系上，管理奉行国家机关单向主导的家父主义，而治理则强调不同利益主体的对话、协商和参与；在实施路径上，管理主要使用行政指令，而治理则强调疏导与软权力的运用，并且最终要依靠法律制度的规范与保障。 　　由“管”到“治”的理念转型，是现代社会演进和市场经济发展的必然趋势。在传统社会中，一方面社会分工简单，社会利益存在一致性，管理起来并不复杂。另一方面，政府被认为是强而智的，民众被认为是弱而愚的，“草民”习惯于天经地义的服从；而在现代社会中，市场经济的浪潮极大地加剧了社会成员资源占有的不平等，诱发了垂直方向上的社会分层与水平方向上的社会分化，导致社会利益日趋多元。利益博弈成为现代政治文明的重要指针，民主参与的呼声日益高涨。同时，自霍布斯、洛克以来，政治哲学逐渐消解了国家权威，国家从神圣的目的变成了世俗的工具。统治的正当性也不再是“君权神授”，而要诉诸民主、法理或绩效。总而言之，在现代化语境下，经济基础、社会结构、政治模式的大变迁，共同决定了单向的、强硬的、粗糙的管理模式向互动的、柔性的、精密的治理模式的大转型。 　　目前，我国正处在这种大变迁、大转型的历史进程中。然而，出于制度惯性、观念阻力及既得利益等方面的影响，治国模式的升级往往滞后于社会基础的变化，管理思维在诸多问题和领域上仍然作用很大。这就可能激化甚至催生出新的矛盾与问题，导致经济社会发展的不平衡、不协调、不可持续。房产税改革的试点困境就是一个生动的实例。 　　二、管理思维下的试点困境 　　正在推进的房产税改革因循行政试点路径，即在不修改现有法律法规的前提下，由国务院主导、地方行政机关具体发布行政指令。从功能、主体和路径上看，它都具有较为浓厚的管理色彩，也在实践中引发了诸多问题。 　　（一）合法性缺失 　　从表面上看，沪、渝房产税改革试点得到了国务院的授权许可，似乎具有法律依据。然而，这种观点其实并没有准确认识到问题的本质。[3]现行的房产税法律依据是国务院1986年制定的《房产税暂行条例》。该条例属于授权立法而非职权立法，权力来源是全国人大1985年的授权决定。而国务院常务会议同意上海、重庆进行房产税改革试点，实质就是将全国人大授予的税收立法权转授给地方政府。这与《立法法》第10条规定的“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”产生了直接冲突。 　　退一步看，即使不考虑转授权问题，上海、重庆的房产税暂行办法也直接与《房产税暂行条例》相冲突。国务院在授权地方试点时，并没有修改该《条例》，也没有提及在相关地区暂时停止其适用。因此，该《条例》仍然在试点地区具有效力。沪、渝两地出台的房产税暂行办法在征税范围和税率上都突破了《条例》规定，与上位法相抵触。 　　再退一步看，即使承认两地暂行办法的合法性，它们也无法发生效力。《税收征收管理法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”而两地暂行办法既不是法律，也不是行政法规，因而不能成为征收房产税的依据。 　　可见，沪、渝房产税试点很大程度上是在合法性缺失的状态下运行的。而法治的缺失，反过来又削弱了改革的科学性和正当性。 　　（二）正当性不足 　　正当性（legitimacy），不同于合法性或合法律性（legality），它更多地指向民众对于制度的肯定与认同，关涉到制度形成、运行与调整中的价值判断。只有同时具备正当性和合法律性的政治秩序