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资源枯竭型城市转型中土地利用政策研究 　　资源型城市是依托城市资源禀赋发展起来的。在工业化时代初期和中期，世界各国都有大量的资源型城市成长发展起来，例如德国鲁尔矿区、法国洛林矿区、美国匹兹堡和休斯敦等。随着后工业化时代的来临，资源型城市开始面临资源枯竭、产业转型等一系列问题。在政府政策引导下，一些资源枯竭型城市产业结构进行了优化，同时着力于解决城市中心区闲置、环境污染及人口外迁等历史问题，从而成功实现了经济转型，使衰败的老工业基地焕发出新的生机，走向可持续发展。而在政府采取的各种政策措施中，土地利用政策也发挥了重要作用，可供我国资源枯竭型城市转型借鉴。本文将着重分析德国鲁尔地区转型时期所采取的土地利用政策。 　　鲁尔区位于德国北莱茵――威斯特法伦州的中部，包含11个县市，面积4970平方公里，是德国最大煤炭钢铁工业区。鲁尔区的工业有近二百年的历史，目前仍然是德国西部最重要的工业基地。从19世纪中叶开始的一个世纪中，鲁尔区的煤炭产量始终占全国总产量的80%以上，钢产量占全国的70%以上。而从20世纪50年代起，石油核电等能源应用的兴起，改变了世界能源结构，加上科技革命的冲击，劳动力需求骤减，鲁尔区的煤炭工业和钢铁工业开始衰落。经济发展停滞，生产成本上升，失业率升高，环境污染严重，鲁尔区开始出现一系列社会问题，陷入结构性危机。 　　20世纪60年代起，德国政府开始对鲁尔老工业基地进行整治，制定了一系列发展规划及经济推动政策，在面临诸多困难的情况下，推动产业转型。经过数十年的调整与发展，鲁尔区实现了产业经济结构转型。“1960年，鲁尔区61%的就业人口集中在第二产业；2010年，第三产业的就业人口达到72%。2013年汉堡世界经济研究所发布德国城市竞争力排名，位于鲁尔区中心地带的埃森市，综合竞争力在30个大城市中位居第10位，紧随斯图加特，首次超过汉堡。”（刘丽荣.德国鲁尔区不做第二个底特律.新闻晨报.2013年8月7日） 　　一、德国鲁尔区产业转型中的土地利用政策 　　1.成立鲁尔煤管区开发协会，规划采取“自上而下”与“自下而上”运作方式 　　1920年，德国政府颁布法律，筹建鲁尔矿区开发协会，使之成为该地区城乡规划的最高权力机构。为了使规划具有广泛的代表性，协会成员的60%来自各市县，40%来自企业。自1936年开始，又先后四次通过法律扩大协会权力，使其成为区域规划的联合机构。1960年，协会制定了鲁尔工业区整体发展规划，1966年编制了鲁尔区第一个总体发展规划，1969年，又对该规划进行了修改完善和补充，并正式予以公布。该规划成为德国历史上第一个在法律上正式生效的区域整治规划。鲁尔区成功转型，规划的权威性、有效性起到了不可忽视的作用。 　　从规划的运作方式上看，鲁尔区采取了“自上而下”与“自下而上”相结合的方式。以埃姆歇公园国际建筑展为例，从形式上看许多工业棕地的改造都是在各级政府和相关部门或机构的领导下以“自上而下”的模式推行。但具体到各个项目的实施运作却是借助“自下而上”的草根方式得以推进：埃姆歇地区雨后春笋般成长起来的众多项目并不是政府规划蓝图事先计划好的，而是从地方筹划到州政府认可逐步得以确定推行，通过在不同范围里组织项目竞赛来最大限度地获取优选方案。这种运作方式，在最大程度上融合了各方的利益及优势，使项目得以顺利实施。 　　2.注重棕地开发再利用，控制新增建设用地数量 　　棕地，起源于美国，根据1980年美国《环境应对、赔偿和责任综合法》中的规定，棕地是一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有毒和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。而西方各国对棕地的认识尚未统一，但人们对棕地“废弃、闲置或不充分利用，存在真实或潜在污染问题，曾被开发利用过”这三个特征已经达成了共识。而且，棕地往往分布在城市的中心位置，只要城市存在，就无法不考虑棕地的开发再利用问题。 　　在鲁尔区，棕地开发再利用成为城市复兴的重要方式。鲁尔区的棕地再生，其运作分为两个重要环节。 　　第一是建立不动产基金，盘活废弃棕地。不动产基金由北莱茵――威斯特法伦州政府建立，由作为区域发展机构的LEG北莱茵――威斯特法伦州发展有限公司负责管理。除了利用棕地建设商务园区，不动产基金还对纪念性建筑进行保护和维护，以州政府的名义购买棕地，并对其进行开发并出售。从不动产基金建立以来，截止到2005年，北莱茵――威斯特法伦州发展有限公司在地方政府要求下以政府名义购买了2652公顷棕地。其中，有1626公顷已经进行了开发出售，在LEG购置的188处土地中，有83处已上市进行了交易。 　　第二是引入公私合伙制模式，协调管理棕地复兴项目。在城市复兴项目实施过程中，由政府机构与专业的房地产管理公司成立一个公私合伙制公司来进行运作。以鲁尔区厄瓦尔德矿区再开发为例，由厄瓦