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农村耕地“三权分置”发展方向探究 　　[摘要]新中国成立以来我国耕地权属关系历经了三次变革，前两次分别是变封建的土地制度为农民土地所有制和变农民土地所有制为集体所有制，第三次耕地权属关系变革是废除人民公社体制，实行农民家庭联产承包责任制。本文在分析当前我国耕地权属变革的基本态势和困境的基础上，综合分析耕地权属变革趋向的各种主张及其利弊得失，并提出我国耕地权属变革下一步发展的趋向，即坚持耕地集体所有制和不损害农民利益的前提下，村集体收回耕地的承包权，再通过租赁的形式将耕地租给“善耕者”经营使用。 　　[关键词]耕地权属；家庭联产承包责任制；三权分置 　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）03-0111-05 　　一、引言 　　新中国耕地权属关系历经了三次变革，第一次变封建的土地制度为农民土地所有制，实现了“耕者有其田”；第二次变农民土地所有制为集体所有制；第三次是废除人民公社体制，实行家庭联产承包责任制。改革开放30多年来，在坚持集体土地所有制和家庭联产承包责任制的前提下，耕地的权属关系又发生了一系列变化，既包括初期耕地的所有权与承包权的分离，又包括近年来耕地承包权与经营权的分离，从而出现了所有权、承包权、经营权“三权分置”（或“三权分离”）的局面。耕地承包权与经营权的分离，是耕地流转的前提，是实现我国农业规模化、现代化发展，促进工业化和城镇化的重要举措。有些学者将其比作是我国农村改革发展“第二次飞跃”的重要抓手，也有一定道理。随着国家支持耕地流转的一系列政策，耕地的实际占有、使用、收益、处分等各项权能也相应发生变化。近年来，耕地流转规模逐年扩大并呈现出加快发展的态势，各种新型耕地流转模式也如雨后春笋般涌现。截至2013年底，我国土地流转面积占家庭承包经营总面积的比例超过26%，比2007年底提高20.8个百分点。其中，流转入农户、合作社和农业企业的面积分别占61.8%、18.9%和9.7%，转入农户的土地直接促成了专业大户和家庭农场。新型农业经营主体已经成为我国商品农产品供给的重要力量，也是农业现代化的重要力量，并且正在推动着农业结构的调整，在现行农业政策中不可忽视。[1]面对当前耕地权属关系正在发生的变化，本文将对相关的学术观点进行评述，对“三权分置”状态的发展前景即我国耕地权属关系进一步变革的趋向进行初步探讨。 　　本文所称“耕地”，专指农民承包的土地。因为按照家庭联产承包责任制规定，农民按人平均承包分为上、中、下三等的集体耕地。虽然有些地方也有荒山、水塘的承包，但这些并不属于一般意义的承包、显然，土地、农地的含义比耕地宽泛得多，使用“耕地”这一概念可以避免某些混同，可以更精确地反映家庭联产承包责任制的相关情况。关于耕地承包经营权，本文认为，耕地承包权本身就包括对耕地的经营权。“耕地流转”所流转的只是耕地经营权而不是承包权。把耕地流转表述为“承包经营权”的出让，很容易造成误解。另外，本文所用的“耕地使用权”和“耕地经营权”具有同一含义，耕地的“三权分离”和“三权分置”大体上是指的同一现象。 　　二、当前我国耕地权属关系面临的困境 　　构建新型农业经营体系，是党的十八届三中全会针对农业变化了的新形势所提出的深化农村改革的重大任务。这就必须在新的生产力水平和市场经济条件下，改变旧的已经不适应新形势的基本经营制度，形成新型的农业经营主体和服务主体，创建新的农业经营体系―在当前经济社会改革大潮的转型期，我国耕地权属“三权分置”主要遇到了三个方面的困境： 　　（一）耕地所有权的主体缺位 　　人民公社时期的耕地集体所有制是“三级所有、队为基础”。人民公社、生产大队、生产小队三级是集体经济组织的三个层级，代表着耕地集体所有制的主体。实施家庭联产承包责任制初期，生产队（村级）是承包地的发包方，农户及农民是承包方。耕地产权是清晰的，承包关系明确。随着人民公社制度的废除，农村集体经济组织事实上已经是名存实亡，耕地集体所有制的主体和耕地发包方变得模糊不清，到底谁来代表“集体”，是乡？是村？还是村民小组？从法律规范来说，并没有准确的界定。那么，村一级（假定是集体经济组织）在集体土地所有权上有什么权力体现呢？根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第三节第二十四、二十五条和《中华人民共和国土地管理法》第二章第十条的规定，二轮承包期内任何组织不得改变耕地承包关系。也就是说，村一级无权改变既存的家庭承包关系，对于名义上属于集体的耕地没有任何支配权和处分权。原来的集体经济组织更是形同虚设，原来社、队所有的集体企业基本上不复存在，村一级除了承担耕地所有权流转的行政管理外，在集体耕地所有权上没有什么决定性的权力。当然，当前有些村强行倒卖农民承包的耕地，中饱私囊，那是违法乱纪的问题，不是