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欧美海洋综合管理立法经验及其启示 　　摘要：以生态系统为基础进行海洋综合管理是现代海洋法的发展方向和大势所趋。美国和欧盟的实践经验说明，立法对于海洋综合管理的实现不可或缺，海洋综合管理法主要调整海洋管理关系，是一个多层次、嵌套式的复杂体系，具有框架性、操作性、激励性、参与性、适应性等特点。我国海洋管理现行立法貌似形式齐备，实则严重残缺，必须针对八方面问题进行系统改造。 　　关键词：海洋综合管理；美国《海岸带管理法》；欧盟《海洋战略框架指令》 　　中图分类号：D922.68 　　文献标识码：A 　　文章编号：1001-8204（2015）03-0040-07 　　海洋的整体性、流动性与海洋管理的分散性、局部性之间的矛盾是现代海洋治理的根本症结，“海岸带综合管理”和“生态系统方法”是解决问题的根本之道。学界以往探讨多为对策性论述，对法治建设常有隔靴搔痒之感。本文从美国和欧盟相关立法实践经验人手，总结海洋综合管理法的特点，并据此审视我国立法之不足，以为我国海洋法治的推进提供借鉴。 　　一、美国《海岸带管理法》及相关立法 　　美国不仅是有着广阔海域和丰富资源的海洋大国，更是善于运用法律手段治理海洋的法治强国。1972年的《海岸带管理法》是美国海洋领域具有里程碑意义的重要立法，也是世界上第一部海洋综合管理法。 　　长久以来，美国的海洋管理权集中于沿海各州，州根据地方立法对辖区内领海海域及相关事务进行管理。“除了与海洋相关的国家安全、外交、海洋运输和渔业由联邦政府主导外，其余权力都由州政府掌握。”在这种体制下，各州倾向于从经济利益最大化角度鼓励海洋开发，较少考虑海洋生态整体，导致严重环境问题。二战结束后，随着海洋开发浪潮的兴起，各州许可或纵容的开发活动对海洋生态环境的破坏也日趋严重，引发公众不满，要求联邦加强干预的呼声渐起。1953年艾森豪威尔总统签署《水下土地法》《外大陆架土地法》授予联邦对3海里海域之外的水一下土地的管理权，为联邦直接干预海洋经济事务提供了法律依据。20世纪60年代后期，在一系列海洋环境事件的影响下，为应对公众有关加强海洋保护的呼吁，约翰逊总统签署《海洋资源和工程开发法令》，成立了斯特拉特顿委员会（Strardons Committee）对美国的海洋政策进行全面检讨。委员会提出名为《我们的国家与海洋》的报告，认为州和地方的管理不足以实现对海岸带的保护和明智利用，呼吁在联邦层面对海洋进行综合管理。《海岸带管理法》即是在此背景下产生的。该法自制定后历经4次修改，至今仍是美国海洋管理的法律基石。 　　《海岸带管理法》的主要功能是通过推行由联邦拨款资助、各州具体实施的“海岸带管理计划”在联邦与州之间建立合作关系，以此协调海洋管理和开发活动，实现对海洋的综合管理和一体化保护，其主要内容有： 　　第一，确立国家海岸带管理基本政策和目标。陔法第1451条开篇指出海岸带的重要价值及有效管理的重要意义，列举了海岸带面临的主要问题，指出鼓励各州与联邦及其他利益相关者合作、超越部门局限进行决策和管理是海岸带保护的关键。第1452条明确美国海岸带管理的政策日标，详细列举了管理计划必备的10方面内容，并提出“鼓励特殊区域管理”“公众参与和协作执法”“信息、科技合作”和“关注潜在问题”四大重点领域。 　　第二，明确适用范围，界定相关术语。第1453条把“海岸带”界定为“相互影响且邻近沿海各州海岸线的海岸水体和滨海湿地”，并对该法的重要概念，如“海岸水体…‘沿海州…‘海岸能源活动”“管理规划”“公共设施和公共服务”等作出了具体界定。 　　第二，建立“海岸带管理汁划”制度体系。第1454条要求把州管理计划提交部长审批。第1455条对联邦如何支持并监管计划实施作出了详细规定，包括资金的分配、合格计划的强制性要求、计划的修正等。第1455a条和1455b条分别就“海岸资源改善计划”和“海岸水体保护计划”作出了特别规定。 　　笫四，确立“联邦一致性”。第1456条就联邦行为与州管理计划之间的协调作出了细致规定。根据该条，商务部长在履职过程中应与“其它有权益的联邦机构协商、合作，并尽最大可能地调整其行动”；在批准州计划之前必须充分考虑受影响的联邦机构的意见。而计划一旦获得批准，将对联邦机构产生约束，不仅其从事的开发活动或项目要“尽最大可能贯彻执行获批的州管理汁划的实施政策”，而且在审批相关许可以及实施其它援助项目时也要与获批的州计划保持一致。该条并设立“上诉”制度以解决因“联邦一致性”条款产生的纠纷。 　　第五，建立专项基金，进行技术援助和宣传教育。第1456a条建市“海岸管理基金”，用于建设示范项目、应对意外事件、表彰优秀机构及援助调查研究。第1456b条对符合“海岸带改善日标”的项目进行资助。第1456C条为符合州计划的开