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公众环境参与的结构性困境及化解路径 　　[摘要]理性、有序的公众参与，既关系着社会的稳定和团结，也关系着环境治理与生态文明建设进程。整体来看，当前我国的公众环境参与仍存在“应然”与“实然”之间的极大落差。各种形式的环境冲突事件，表明了公众环境参与的极端重要性，也展现了公众在环境参与中面临着的知识、利益和交往等维度的限制和困境，亟待完善。作为一种以民主为资源的治理形式，协商民主具有化解这些困境的理论规范和实践资源，其核心在于实现政府、企业和公众的环境协商民主。为此，要构建广泛、多层的环境协商平台、建立健全环境信息公开机制、促进政府与社会协商的主动性和自觉性、引导和培育环境社会组织及构建环境协商结果的反馈机制，促进公众环境参与的完善。 　　[关键词]协商民主；公众环境参与；结构性困境；化解路径 　　[作者简介]张保伟，河南师范大学政治与公共管理学院副教授、河南师范大学科技与社会研究所研究员 　　本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色社会主义协商民主研究”（项目编号：14JZD004）和教育部社科规划基金项目“生态文化建设过程中的社会学习机制研究”（项目编号：13YJA710054）的研究成果。 　　一、问题的提出 　　公众环境参与，是指公民通过一定的程序或途径，以一定的方式参与环境利益相关的决策活动和环境管理，对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的环境资源利用行为进行监督，使得各项行为活动符合广大公众的切身利益，且有利于环境保护。{1}当前，我国正处在环境敏感期，与环境相关的各项议题都聚焦着相关主体的利益和关注。实质性地推进公众环境参与，既关系着社会的稳定和团结，也关系着环境治理的成效及生态文明的建设进程，并由此成为社会关注的重点议题。对于政府来说，公众环境参与不仅是政治姿态，更是一种内在需求。首先，它是环境决策有效性的必要保证。“官僚体制的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。”{2}其次，公众参与是环境政策执行的重要条件。环境政策涉及不同人群的价值观念、行为惯性、经济利益等方面，监管十分困难，政策执行具有复杂性。充分的公众参与可以使决策赢得广泛的支持而加速执行，而将相关公众排斥在政策制定之外，将因公众的抵制而延缓政策执行的速度，拖延执行的进程。{3}对于公众来讲，环境参与既是权利，也是义务。一方面，环境是人的基本需求，?h境状况直接影响着个体的生活质量乃至生命健康，公众也由此成为环境治理工作最为广泛的评价主体；另一方面，作为价值偏好、利益诉求、行为方式等均存在不同的异质性群体，公众也通过自身的行为对环境施加影响，并因此承担着共同而不同一的环境责任，成为环境治理的对象和环境保护的责任主体。 　　从环境实践来看，环境参与不仅保障了公众的环境知情权，也有利于公众理解环境问题的复杂性，促进理性的参与行动。当前情境下，环境治理和社会治理紧密相关，既复杂又极具敏感性。如果不能最大限度地将公众纳入到环境治理体系中，不但会降低社会监督有效性，增大政府环境治理的行政成本，还将使公众被排斥而对政府工作产生不信任、猜疑与质疑。公众多样化的环境参与，可以有效补充政府的环保工作，降低行政成本，同时也将使公众在切身的环保参与中获得对政府环境治理乃至更高层面的生态文明建设的理解和认同，达成政府与公众之间的良性互动，从而有助于化解环境冲突，推进环境治理的顺利进行，维护社会稳定。 　　在政治层面上，公众环境参与作为党的群众路线在环境领域的逻辑延伸和具体反映，一直以来都受到政府的高度重视。早在1972年，我国政府提出环境政策的28字方针中，就明确了公众参与的重要性。1996年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中，也强调建立公众参与机制，鼓励公众参与环保。2004年制定的《环境保护行政许可证暂行办法》、2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律和规章制度中，更具体地规定了环境影响评价、环境法规制定、环境许可证等环境行为中召开论证会、座谈会、听证会的程序和规则。2014年5月，环保部发布《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，明确提出大力推进环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境评价及环境教育等领域中的公众参与。2015年1月开始实施的新《环境保护法》以法律的形式赋予公民获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。上述种种，充分展现出政府对公众参与环境保护的高度认识和务实姿态。 　　但从整体来看，当前我国的公众环境参与状况仍不容乐观，在“应然”与“实然”之间仍存在极大的落差。从制度内的环境信访、环境司法纠纷到制度外各种各样的“下跪”或“请愿”式参与，乃至于环境群体性事件的发生，既表明了公众环境参与的极端重要性，也展现了公众环境参与的现实