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乡镇政府职能的科学定位 王贵才 论文摘要：随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，特别是农村税费改革，在给农民带来实实在在的利益的同时，也使工作形势发生了质的变化。新形势下乡镇职能定位、如何实现职能已成为的一个重要命题。 政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国是最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。 (春秋——北宋前期)。秦统一中国后所确立的十里一亭,十亭一乡的乡亭里制,经过汉朝的充实和完善,其基本框架一直实行到北宋。汉制,十亭为乡,有乡佐、三老、有秩、蔷父、游缴各一人。在一千余年的国家机构设置中,其间虽也几经变化,但他们基本上保持了秦汉设置时的一些原则。其中,最明显的一条就是乡级机构的乡官和乡吏由上级政府委派,乡级机构是国家权力所能通达的最末一级机构。有秩,即所署,秩百担。乡小者,由县置蔷夫一人。从这段史册记载中我们可以知道,汉代时大乡的乡吏由郡委派和任免,规模较小的乡,由县级政府派遣蔷夫主持工作。这也体现出我国古代基层政府设置的一个原则,即对人口众多、经济发达、地域广阔的乡级行政区域,国家对之设立较为完备的机构和官员,并由郡直接统领,带有某种直辖乡的味道。而对于人口稀薄、地域狭小的乡级行政区域,其机构设置就简单得多,甚至并不能称之为一级政府,只能算是县级政府的派出机构。汉代的基层机构设置因地制宜,灵活变动,其乡亭里制体现出柔性建制的特性。中国几千年的封建机构设置,变化无常,但县乡两级却,反映出汉代确立的乡亭里制的合理性。 (北宋中期——清末)。在秦汉确立乡亭里制至北宋的一千年里,乡亭里制最明显的变化就是乡的规模不断缩小,数目却不断攀升。乡亭里制的不断恶性膨胀终于断送了自己的前程,促使封建国家痛下决心加以改革。北宋熙宁二年(公元1069年),锐意改革的宋神宗启用王安石进行变法。王安石遂废除了实行一千余年的乡亭里制,而代之以以县统都,以都统保的保甲制度,我国古代的基层政权设置进入了另一个时期。北宋时的保甲制规定,10家为一保,选有才干、心力者为都保,选物力最富、最有心力者为大保长;500家,选最有行止,心力才勇为众所附及物力最高者二人,为都保长和副都保长。保长、大保长和都保长分别主持本保工作。此外,以税户30家为一甲,设甲长一人,负责青苗款的放贷和收税。,而代之以保甲制,但依然保留了乡的称谓。只是乡制已经发生了根本性的转变,即乡级政府已由基层政权变为非基层政权了。乡级机构的乡官和乡吏由政府委派变为村民自治。保甲制的推行,标志着封建国家对基层政权的态度开始发生变化,国家为了摆脱巨大的财政压力和精简机构,国家行政权力开始从基层收缩,而变由当时的乡绅——物力最富者治理。从此以后,中国的乡级政治进入了由士绅治理的阶段,从而形成了皇权不下县的传统。 但这种颇具“近代政治形式”的警区自治尚未成型就因为清政府的覆灭而夭折。南京国民政府掌管全国政权后,基于乡村管理的混乱,转而复又推行已经废除的保甲制,保甲制得以复辟。但复辟后的保甲制与以前的保甲制在性质上已经嬗变。复辟后的保甲制,已经成为国家权力的延伸,乡保的权力来源于上级政府,也只对上级政府负责,保甲制度变为国民政府的基层政权机构,南京国民政府对乡村控制的加强,使整个基层依附于政府权力之下,从而将农村精英——乡绅们排斥出了乡村政权核心。从清末新政到南京政府对保甲制度的复辟,反映出近代我国乡村政治组织一直处于一种探索的阶段,如何寻找一条更适应我国乡村治理的途径一直是各时代统治者们的课题之一。这种制度的变迁体现了国家权力对乡村渗透的程度,但其基本的思路是,政权相对稳固时将权力下放,社会陷入混乱时加强控制。 (二)新中国的乡镇政府 1.建国初期的乡镇政府(1949—1958)。新中国建立后就非常注重基层政府的建设。1950年12月政务院制定《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，原则规定乡和行政村并存，同为农村基层行政区域。一般不设内部机构，只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员，分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。镇政府此时期一般称镇人民委员会，按民政、财政、建设、生产合作、文教卫生等业务设专职干部。3万人口以上的镇可根据各项业务分设若干业务股或科。1953年，国家对镇的建制进行了调整，凡县下之市一律改为镇，与乡平级，同为县辖基层行政建制。1954年的《中华人民共和国宪法》第53条第3款规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”至此，镇作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法。1955年11月，国务院公布《关于城乡划分标准的规定》，统一了全国设镇的标准，使镇的建制走