农村土地确权进程中的土地发展权问题.docVIP

农村土地确权进程中的土地发展权问题 　　摘 要：目前，土地确权登记颁证工作已近尾声，土地确权从法律上强化了农民的土地使用权，确立了农村土地使用权主体与所有权主体平等的法律地位。然而土地权利是一个权利束，还包括他项权利，其内容也随着时代的变化而变化。由此可见，土地确权是一个长期、动态的过程。在这个过程中，设置土地发展权制度有利于深化我国的农村土地产权改革。首先分析了我??设立农村土地发展权制度面临的两个主要问题。针对两个问题，通过梳理相关文献，深入考察了土地发展权制度的英国经验和美国经验，总结了这两个国家土地发展权制度的特点。结合英国和美国的经验，从我国土地现有制度出发，提出了从法律上确定土地发展权的属性，强化并规范国家土地管制权；同时在制度上将土地发展权与土地增值收益脱钩，保护农民的权益，实现地利共享；在土地发展权的实践上，提倡结合我国各地的实际情况，创新土地发展权制度。 　　关键词：土地确权；土地发展权；土地管制；土地增值收益分配 　　中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki2018.05.068 　　1 引言 　　为依法保护农民土地的用益物权，同时实现土地的高效配置和合理利用，2008年以来，中央政府进行了新一轮的农村土地产权制度改革，在土地确权的基础上逐渐赋予农民在农村土地上充分而稳定的权能。2013年中央一号文件提出：“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。由此，各级地方政府开始大规模深入推进农村土地确权工作。此次土地确权在保证国家和集体拥有土地所有权的基础上，强化了农民的土地使用权，置使用权主体和所有权主体于平等的法律地位。在不违反法律法规的前提下，土地确权赋予使用权主体更多的权益，限制所有权主体对农地使用方式的干涉，使农村土地更具商品属性。 　　目前，土地确权登记颁证工作已经进入尾声，限期是2018年。但在农村土地确权的过程中，遇到的实际问题比计划的要多。第一个问题：虽然此次农村土地确权对土地所有权、使用权和他项权利的存在与效力进行的确认、确定，强化了农民使用土地的主体地位，但并没有对农村土地他项权利做出更细致的确认与规定。因为土地权利是一个权利束，其具体内容随时代的发展而变化。如果不对他项权利做出相应的确认与规定，可能会使得农民在处置农村土地时受到种种限制，农民的土地权利可能会得不到充分的保障。第二个问题：在实现农民土地财产性收入增长的同时，必须保护耕地面积，保障国家粮食安全。由此可见，土地确权是一个长期的、动态的过程，并不太可能就这样简单结束。为进一步解决上述两个问题，引入国外流行已久的土地发展权，对农村土地发展权进行确认并设置相应的制度，实现土地权利的配置由静态向动态的转变，就显得非常重要了。 　　2 我国设立农村土地发展权的主要问题 　　目前，我国的学者已经意识到在农村土地确权改革中引入土地发展权的重要性。但对引入土地发展权还有一些争议。 　　2.1 土地发展权的权属问题 　　在土地发展权的权属问题上，我国学者形成了两派观点。一部分学者持“土地发展权私有论”，赞同以美国为代表的土地发展权私有化，认为土地发展权源于土地所有权，农村土地发展权应归属于私人――农民。这些学者认为土地发展权归为国有会造成农民在土地转用过程中的利益损失。而在实践中，确实有很多地方政府低价征地，侵害农民利益。因此，他们认为只有赋予农民土地发展权，才能解决征地中存在的收益分配不均问题。 　　另一部分学者持“土地发展权国有论”，赞同以英国为代表的土地发展权国有化，认为土地发展权源于土地管制权，而且我国现行的土地管理制度也确为国有，因此土地发展权应该归属于国家。这些学者认为如果农村土地的发展权归农民所有，将会强化土地非农开发的冲动，威胁耕地保护制度的落实。有学者认为如果不顾我国土地公有制的事实，强调在法律上确认土地发展权的私有化，可能会使相关政策调整的制度成本超过其制度红利。 　　2.2 土地发展权的利益分配问题 　　如何合理分配土地增值收益已经成为土地产权改革过程中争论最为激烈的问题之一。“土地发展权国有论”和“土地发展权私有论”争论的焦点在于土地增值收益该如何分配，以及耕地保护该如何平衡。 　　两派观点都认为土地发展权的归属决定着土地增值收益的分配。“土地发展权私有论”认为土地发展权私有化才能保证在一次分配时，土地增值收益归于农民，而国家在二次分配中通过税收收回部分增值。“土地发展权国有论”则主张土地增值收益必须国有，认为这样才能保证国家在耕地保护上管制权的有效性。 　　目前，更多的研究从农民权益保护的角度出发，提出应通过土地发展权来弥补农地与农民权益保护的制度性缺失。这表明“土地发展权私有论”真正反对的是土地增值收益全部归公，而不是否定