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新制度经济学角度下的土地储备制度——以合肥市为例 前言：土地储备制度对合理使用闲置土地，提高土地整体利用率：实现政府对土地一级市场的宏观调控：盘活了城市存量土地,保护耕地产生了积极的作用。但依然无法完全摆脱自身缺陷，达到预期的效果。本文以合肥市为例，从新制度经济学的角度剖析了土地储备制度存在的问题，并提出了针对性的解决措施。 1研究的背景和意义 1.1研究的背景 土地储备最早起源于 1896 年荷兰的阿姆斯特丹。20世纪90年代中期以来，中国不少地方城市实施了土地储备制度，1996 年上海市成立我国第一个土地储备经营机构——土地发展中心，随后杭州市于 1997 年 8 月建立土地储备机制，1999 年 11 月武汉市挂牌成立了土地储备供应中心，合肥市于 2000 年11 月建立土地储备中心，北京市、宁波市在 2001 年也相继建立了城市土地储备中心。2001 年 5 月 30 日国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，自此我国许多城市逐渐拉开帷幕，纷纷设立各种形式的土地储备机构。 土地储备制度作为一种新型的土地管理制度,土地储备制度在我国的建立具有现实需求是我国社会主义市场经济体制改革、财政体制改革、国有企业改制、建立土地招拍挂制度的必然结果。它不但将土地资源转变为资产,显化了土地价值,而且使国家对土地供应和土地一级市场形成了垄断,规范了土地市场。我国的土地储备制度在不到二十年的发展时间里,取得了显著成效,日益成为我国土地管理中不可或缺的一部分。 1.2研究意义 加强了政府对我国土地一级市场的垄断和对土地市场的宏观调控能力：建立土地储备制度之后,凡是纳入土地收购储备范围,并且满足收购条件的土地全部由土地储备机构统一进行收购,政府再根据城市建设和经济发展的需要,由市、县人民政府国土资源管理部门制定供应计划,统一组织供地，有效提高了政府的调控能力。 使市场在土地资源的配置中发挥基础性作用,提高了土地资源的配置效率：从20世纪90年代开始,我国推行土地有偿使用制度,希望通过招标、拍卖、挂牌等有偿出让的市场化方式来对土地资源进行配置。土地储备制度的实施促使政府改变以协议为主的出让方式,实行招标、拍卖、挂牌等有偿出让方式,发挥市场在土地资源配置中的作用。 盘活了城市存量土地,有力地保护了耕地：我国仍面临着人口多耕地少、耕地面积不断减少的严峻局面，究其根本原因在于城市的发展与城市的规划相冲突，房地产开发占地现象严重，致使耕地保护调节机制失灵，土地储备制度建立后，国家从源头上控制耕地进入土地一级市场,严格按照法律的规定对农用地转用进行审批,并对非法侵占耕地的行为进行查处,加大对耕地的保护力度。 2土地储备制度的涵义 土地储备制度是政府依法律程序运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过手绘、收购、置换、征收等方法取得的土地进行前期开发、整理，并进行储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断一级市场的一种管理制度。 3国内外研究动态 3.1国外研究动态 国外针对城市土地储备制度的研究较早也相对较多： 美国学者 Richard P.Fishman 主张，土地储备制度可以说是政府在城市发展过程中对未开发土地进行取得的一项制度，因此，政府应当对土地市场进行适当的管制，以便可以控制城市的总体方向和发展，最终达到调控土地市场的目的，避免不成熟土地的开发。 Henry Bain 主张，可以建立一些开发机构（公私合营化管理），代表政府执行土 地储备政策，负责取得土地和开发建设公共基础设施等，当然也可以将土地出售或者 租赁给开发商。 Charles Harr 主张，可以成立城市土地银行来代替政府执行土地储备政策，负 责征收土地和开发建设公共设施，他还认为进行土地储备是解决城市问题的关键，也 是促进城市有序发展的必要手段。 E.C.Pasour Jr.认为，土地储备算是一项公共投机行为，由于土地市场上的土地 投机者之间存在着相互竞争现象，而这种竞争能自觉的将投机收益降到合理的水平， 但如果使用不合理，就会降低土地市场自由调节地价的功能。 3.2国内研究动态 对于土地储备制度的研究，国内的不少学者作出了有益的探讨： 吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景，它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分。 朱寅传主张，土地储备制度是深化土地改革的客观需要，是增加土地资产收益的需要、是实现国有土地资本良性运转的需要，同时也是推进土地招标、拍卖制度有效实施、完成土地整理工作和城市旧城改造的需要。（意义） 陈建设、陈江龙从不同角度对我国的土地储备制度运行模式进行剖析，总结出三大类，即市场主导机制运行模式、行政指导与市场运作相