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北京大学2016年校长基金结题论文 PAGE \* MERGEFORMAT 15 中国境内飞地本土化历程研究 元培学院2013级 雷渌瑨 摘要 “飞地”是行政管理领域的特殊现象，是指建制上属于某行政区的地区在地理位置上位于另一行政区辖地。新制度经济学认为，“飞地”现象体现了土地所有权和使用权（管理权）的分离，而这种复杂的地权制度必然造成经济效率低下。事实上，自国家大规模地规划跨省“飞地”建设至今半个世纪的时间中，“飞地”在疏解大城市职能，保障食品供应，发展特色经济方面成效显著。“飞出地”政府和“飞入地”政府之间也达成了政策和实践上的默契，管理服务有序推进，并未出现大的冲突。本文认为，潜在矛盾的消失应归结为“飞地”在事实上实现了“本土化”，即所在地政府承担了飞地地区大部分规划管理的职能，飞地逐渐成为所在行政区辖下的正常地区，因而制造出简单化的产权。 本文的研究对象是中国大陆境内的跨省飞地，即所属地行政区和所在地行政区不在同一省级行政单位内部的情况。此类飞地的形成在历史上主要存在于三个时期。1949年之前形成的跨省飞地，主要由于历史上的政治、民族等问题形成，形成时间较长，成因复杂难以考证，典型地区有湖南省怀化市境内的贵州省地湖乡和安徽省池州市境内的江西省王屋组，前者据传是为安抚苗人形成，后者是朱元璋封赏给功臣的属地。上个世纪50-60年代形成的政策性飞地。在“上山下乡”运动和“三线建设”背景下，北京、上海等大城市在中央政策下往毗邻的周边省份输送大量青年劳动力并建立起当地的工业基础，比如北京市在黑龙江省境内的双河农场，上海市在江苏省盐城市境内的上海农场、川东农场和海丰农场。改革开放以来，各种以跨省区经济合作为目的的经济飞地大量兴起。当前东北经济发展迟缓背景下，有学者提出以东部发达省市在东北地区建立飞地的形式，帮扶、带动东北经济发展，也是飞地经济在当前社会主义市场经济背景下的新尝试。 本文论述的重点是上世纪50-60年代形成的政策性飞地，即黑龙江省齐齐哈尔市境内的北京市双河农场（以下简称“双河农场”），天津市宁河县境内的北京市清河农场（以下简称“清河农场”），江苏省盐城市大丰市境内的上海市上海农场、川东农场、海丰农场 海丰农场形成于70年代，但与其他两座农场成因类似，习惯上也常将三座农场并称，故仍归入此类不做个别探讨。（以下简称“上海农场”、“川东农场”、“海丰农场”），安徽省宣城市境内的上海市白茅岭农场、军天湖农场（以下简称“白茅岭农场”、“军天湖农场”），安徽省黄山市境内的上海市黄山茶林场（以下简称“茶林场”），河北省邯郸市境内的天津市天津铁厂（以下简称“天津铁厂”），天津市宁河县境内的河北省芦台经济技术开发区、汉沽农场第一分场（以下简称“芦台经开区”、“汉沽农场”）。 海丰农场形成于70年代，但与其他两座农场成因类似，习惯上也常将三座农场并称，故仍归入此类不做个别探讨。 表格 SEQ 表格 \* ARABIC 表格 SEQ 表格 \* ARABIC 1 中国境内跨省飞地基本情况 根据维基百科整理 政策性的飞地人为创造出政府与市场、地方政府之间的活动空间。被人为割裂的地理空间上的经济要素如何分配重组；“飞出地”（所属地）和“飞入地”（所在地）政府之间如何通过利益谈判和资源交换争取自身利益最大化，这突出表现为“飞出地”政府希望尽可能减少管理服务的责任而获得稳定而长期的经济回报，所在地政府希望通过与“飞出地”政府的联系纽带获得更多经济合作机会，带动当地经济发展。在制度经济学领域，原本完整的产权是如何碎片化的，碎片化的产权如何在相关地区间进行分配，以及如何重组，本身就是有趣的理论问题。随着中国经济发展的深入，历史遗留下的老“飞地”和经济开发区性质的新“飞地”并存，给法理基础和管理实践都提出了考验。如何正确处理“飞地”所有权和使用权的关系，事关“飞地”经济体及其相关各方的长足发展。因此，本项研究从理论和现实上都有重要意义。 本文主体分为三大部分展开。第一部分文献综述将系统梳理国内学者对于“飞地”和“插花地”的研究，以及经济史学和法律经济学对于中国历史上土地产权制度的研究，以此奠定本文的基本理论框架。第二部分分析上述跨省飞地的本土化历程，着重探讨所有权和使用权的内涵及划分。第三部分引入中央政府作为干扰变量，讨论在利益主体复杂化的背景下产权关系将如何受此影响。 一、文献综述 1.国内学者关于飞地和插花地的研究 国内学者关于飞地和插花地（以下统称“飞地” 关于“飞地”和“插花地”的内涵和外延问题历来有争论。杨斌在《历史时期插花地的基本概念讨论》一文中梳理了两种主流观点。其一是认为插花地就是飞地。其二认为“插花地是各种穿插交错或各种经界不正之地的总称”。在本文的研究中，为尽可能