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干预与自治并重耕地保护思路 　　 摘 要：在构建和谐社会和加快发展城镇化的背景下，经济发展与耕地保护的紧张关系不断扩大，耕地保护形势不容乐观。传统的研究进路主要强调政府对耕地保护的“刚性”管理与干预，但随着市场机制的确立，其弊端日益显现。对此，应在已有耕地保护制度框架的基础上，实行“干预”与“自治”并重的耕地保护措施。 　　 关键词：耕地保护；干预；自治；政府指导；公众参与 　　 中图分类号：F321.1 文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）06-0076-04 　　 　　一、引言 　　在我国，耕地作为一类重要的资源，对国民经济与社会发展的意义不言而喻，当下学界各领域各层次的学者不乏对其研究的热情。在耕地概念的定义上，虽有多个不同阐释，无非是外延的大小差异，本文选取全国农业规划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》的定义，“耕地是种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、旱田轮作地，以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂。”[1]由于耕地本身所具有生态、经济、社会保障的“正外部性”，世界各国无不重视对耕地的保护。在我国，耕地保护关系到社会的稳定，关系到全国13亿人口的吃饭问题，还涉及国家生态安全及粮食安全，是实现人与自然和谐的动力和源泉，如果基本的耕地问题解决不好，那么社会的安定、社会的发展则无从谈起。 　　在国家积极构建和谐社会的背景下，耕地保护同时承载了多个社会发展的功能，主要体现为：第一，生态安全与粮食安全。农用耕地作为生产力最高的生态系统，它是生物多样化存在的基础，保护耕地、农用地的生态系统就是保护人类赖以生存的自然生态环境，保护土地及绿色植被，防止土地退化危及到国家的粮食安全。第二，经济发展与社会稳定。人与自然和谐、人民安居乐业是经济社会发展的助推器。对一个国家而言，城镇化进程比率是衡量国家经济发展的重要标尺，但由于我国经济社会的发展脱胎于两千多年的农村“小农经济”， 城镇化比率不高，现今大多数农民依旧是将耕地视为“命根子”，这不仅蕴含着耕地的经济发展功能，更表明耕地发挥着社会保障意义的功能。 　　因耕地保护的重要功能，国家设置和安排了多种制度，如行政规划、经济诱导、法律保障、财政补偿、监督惩戒等来维持和保证耕地的总量，建立了一整套“刚性管控”的制度保护框架。现行法律、法规、政策也规定了最严格的耕地保护制度，如中央制定和施行的种粮直补和免除征收农业税的政策，但在具体执行中各地缺少配套的措施跟进，地方政府、集体经济组织、个体农户保护耕地的积极性并不高，甚至一些地区出现了耕地撂荒现象，耕地保护的形势不容乐观。我国耕地保护中遇到的困难，深层次原因在于经济发展与耕地保护之间的矛盾，此种矛盾已突出地反映在诸如违法占地、房屋拆迁、征地补偿、群众上访等多个领域，如何做到“经济发展与耕地保护”的协调统一是对当下我国政府运用政策、法规等手段缓解矛盾的重大考验。在中央层面，2010年4月，国土资源部印发了《关于下达〈2010年全国土地利用计划〉的通知》，此《通知》突出表现是关注民生以促进社会和谐，明确“更加注重改善民生和保持社会和谐稳定”的要求，规定“确保保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房用地供应量的70%；对农村建设用地实行计划指标单列，计划指标安排量不得低于国家下达当地用地计划总量的5%”。该通知中有关的用地指标明显偏重于公共和民生领域，强调对基层民众生活生存手段的改进，这是今后个体农户自主参与保护耕地的政策依据，也是建立新型耕地保护制度理念的基本指针。 　　耕地保护功能的有效发挥，离不开完备的制度安排，学者们从各个学科领域献计献策，但以往的研究是一种传统意义上的保护耕地的制度框架，受计划经济体制影响，偏重对耕地产权与耕地保护、土地利用规划与基本农田的保护、中央与地方政府之间的耕地保护、违法占地与耕地保障措施几个关系的研究，这种以政府管理、执行、监督、责任为主线的“刚性管控”式的耕地保护进路，由于缺乏耕地各个主体“自治”下的协商、参与因素，其实效性、公信力不高，人地矛盾、经济发展与耕地保护的矛盾仍旧很突出。因此，有必要建立一套适应市场经济发展的“干预”与“自治”并重的耕地保护思路。 　　二、传统耕地保护的制度框架中重视的几个关系 　　1.耕地产权与耕地保护：国家、集体与个体农民的产权分配。改革开放之前，国家实行自上而下的全面而严格的计划经济体制，工业、农业、商品流通是完全的“计划管制”，个体农户没有任何的经济自主权，城市、农村生活物资匮乏，国民经济及生产力处于崩溃边缘，且产权制度的僵化不仅影响到土地的有效利用，也影响到各个层次对耕地保护的积极性。党的十一届三中全会后农村改革率先推进，在农村实行家庭联产