中国发达地区农村社会养老保险制度试验一个比较制度分析.doc

中国发达地区农村社会养老保险制度的试验一个比较制度分析 　　[内容摘要]基于对发达地区不同模式农村社会养老保险制度的分析，江苏阜宁和北京大兴的经验对特殊(干部)群体、富裕的或者收入较高的群体吸引力更大，而上海的农保则对农村企业的农民进行强制性就业保险，对农村留地职业农民也一样缺乏吸引力。中山市的农村养老保险则一视同仁地对待参保的整个村庄农民，这一模式可以比较好地统一解决所有包括留地职业农民在内的农村养老保障问题，但是却缺乏推广的基础(普遍性)。尽管存在上述诸多问题，发达地区试验的各种农村养老保险模式对未来的欠发达地区乃至中国农村养老保险制度的构建具有重要的经验价值与理论含义。 　　关键词：发达地区；农村社会养老保险；制度试验；比较制度分析 　　[作者简介]赵德余，复旦大学社会发展与公共政策学院讲师；梁鸿，复旦大学社会发展与公共政策学院副院长、中国人民大学人口与发展研究中心研究员。上海：200433 　　 　　1　引言 　　 　　发展农村社会养老保障是社会主义新农村建设的重要组成部分。在中国这样一个不发达的人口大国中，推动社会保障制度，尤其是农村社会养老制度的发展被广泛证明是十分困难的(刘书鹤，1997；王国军，2000；左学金，2001；刘子兰，2003)。一方面，中国农民不仅职业或角色的分化十分复杂(如职业农民、乡镇企业农民职工和城市流动农民工等)，而且农村内部不同农民的收入差距也在不断地扩大，农民群体角色的多样化、分层化以及收入渠道的多样化，甚至不稳定性都造成了农村养老保障需求边或意愿的复杂性与模糊化；另一方面，从供给边来看，提供农村社会养老保障服务的组织资源十分缺乏，现有的农村社会养老保险的组织网络不仅覆盖面很狭窄，而且其自身的治理能力与社会资本也是相对薄弱和匮乏的。这一问题的关键症结在于中央与地方政府在发展农村社会养老保险方面的政策取向与责任分担很不明朗。客观上，中央政府仅仅出台一些政策文件给予指导，而地方政府则承担了农村社会养老保险制度试验与发展的主要责任(如财政补贴等)，于是，农村社会养老保险的组织制度只能内生于一定或特定的地方性政策实施之中。这意味着只有在一个地方政府出台了具体的农村社会养老保险政策实施办法或方案的背景下，农民与作为养老保险供给边的组织管理机构以及政府三方之间的博弈互动关系才有可能形成和演化。因此，一个地区的环境特征(如经济、市场与文化等)对制度的形成或政策转化为制度是至关重要的。 　　本文以最近三个发达地区在农村社会养老保险政策设计的创新经验作为案例资料，进行比较制度分析，以识别和归纳出各地制度经验的结构性特征，并比较三种不同的制度模式的异同之处，从而试图提炼出一个制度结构与地区环境相容性的理论命题。 　　 　　2　三种农村养老保险制度模式的特点 　　 　　2．1“社区单位分担缴费+政府补贴”：广东中山模式 　　中山市农村基本养老保险采取自愿参保的原则，以村(居)民委员会、村民小组等独立经济核算单位为参保单位，由参保单位对符合本办法第三条规定的对象办理农村基本养老保险(中山市劳动保障局，2005)。但同一被保险人不能同时参加城镇和农村两种基本养老保险。凡参加农村基本养老保险的参保单位，其在册应参保人员(包括已达退养年龄应被农村养老保险统筹接收的人员)必须全员参保。参保单位是指村民委员会、经济联合社、农村股份制合作社和村民小组等独立核算的、未参加城镇职工基本养老保险的经济实体。中山模式具有以下若干制度特征： 　　第一，中山市农村养老保险制度最突出的特点是确立了农村集体经济组织作为参保单位的角色。这一点不仅是中山市农村养老保险制度模式建立与运行的前提条件，而且也充分发挥中山市(珠三角地区)农村集体经济组织相对发达的地缘与经济优势；同时，这还为分担农民交费负担创造了渠道或条件。由于珠三角地区包括中山市在内，农村股份合作制已推行了10余年，并且深入人心，也取得长足的发展(温思美、赵德余，2002)。农村股份合作制度在大大加快农业现代化进程的同时，也有效地促进了中山市城乡一体化的进程。农村股份合作社代表的集体经济组织充当了类似于城镇社会保险中的“单位”的角色，与农民共同缴纳，甚至还会代扣代缴，统一为农民缴纳养老保险费，这使得将来衔接农村养老保险与城市养老保险的两种制度方案变得更加容易了。而这一独特的制度特征，隐含的不足之处在于：首先，事实上造成全国其他地方即使是发达地区也难以模仿或推广的。其次，这意味着中山市农村养老保险制度的成败或命运在很大程度上是极其依赖作为“单位”的农村经济组织的发展状况。当农村股份合作公司等集体经济组织面临竞争压力而持续亏损或运营困难时，作为单位为农民缴纳养老保险费的能力就会丧失，从而势必会极大地影响农村养老保险基金的收支与运行。 　　第二，社会统筹