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北京市非户籍常住人口调控政策研究 　　【摘要】本文在政策分析的基础上，认为造成现行北京市非户籍常住人口调控政策“先天不足”的原因是产业集聚，建议建立“海绵吸水式”的非户籍常住人口“吸收层”以调控北京人口规模。 　　【关键词】非户籍常住人口；调控；政策分析 　　中图分类号：C924.24 文献标志码：A 文章编号：1673-8500（2014）02-0102-02 　　自改革开放以来，北京以其独特的区位优势和经济发展潜力，集聚了大批国内外产业资源，吸引了大量非北京户籍人口长期居留。“非户籍常住人口”的概念也由此产生。自第六次人口普查首次引入这一概念后，其范围被基本确定下来，即在京居留时间半年以上、户口登记地点在北京市以外的人口。据有关资料显示，截止2013年末，北京市常住人口数突破2100万，超过2000年的1.5倍。其中，户籍常住人口较2000年同期增长205万，年均增长率为1.32%。而这十几年间，非户籍常住人口却翻了两番，达到802.7万，年均增长率9.16%，接近北京常住人口总数的40%。如此庞大规模的非户籍常住人口给北京市的社会经济发展带来了巨大的影响，也对城市的社会管理和社会服务提出了新的要求。 　　图1 北京市户籍人口和非户籍人口的增长趋势 　　一、北京市非户籍常住人口政策分析 　　改革开放以来，北京市非户籍常住人口政策屡次经历重大变革。依据政策特征，大致可以将其分为三个阶段。 　　第一阶段（1978～1988）：逐渐开放 　　改革开放初期，北京市经济发展和城市建设的步伐加快，劳动力需求大增，但当时，以户籍为依据的生活消费品供给制仍然在发挥着作用，极大地制约着非户籍人口向城市流动。1984年，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口……统计为非农业人口”，打开了非户籍常住人口落户北京的大门； 　　第二阶段（1989～2000）：整体管制，局部开放 　　20世纪90年代，由于就业形势紧张，北京市政府陆续出台《北京市外地来京人员务工管理规定》、《北京市外地来京人员经商管理规定》、《北京市外地来京人员从事家庭服务工作管理规定》、《北京市外地来京人员卫生防疫管理规定》和《北京市外地来京务工经商人员管理条例》5个文件，要求非户籍人口办理多种“证卡”并限定其行业和工种，对雇用非户籍人口的企业实行用工审批，对非户籍常住人口采取时紧时松的清退措施、收取城市增容费等。但这种管制不是全局性的，为推动郊区和房地产市场的发展，出台的《北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法》《关于外地来京投资开办私营企业人员办理北京市常住户口试行办法》等，鼓励非户籍常住人口通过购买试点镇商品房或投资经商等方式获得北京户籍； 　　第三阶段（2001年至今）：从“重管理”向“重服务”转型 　　进入20世纪，随着对三农问题和城乡统筹发展认识的深化，北京市废除了《北京市外地来京人员务工管理规定》《北京市外地来京人员经商管理规定》等歧视性政策，将非户籍常住人口纳入到政府服务对象的范畴中。然而，在社会保险账户尚未实现跨地区转移的情况下，不少非户籍常住人口在离开北京后选择退保，进一步恶化了社会保障缺失的问题。“北京市工作寄住证”、“北京市工作居住证”等制度在学历、职业、职称等方面的要求，又将大多数的非户籍常住人口排除在外。 　　由此，我们可以看出，在相当长的一段时间里，北京市并没有及时作出相应的制度安排来扩充城市对非户籍常住人口的吸纳能力，而采用了更为实用主义的政策取向――当城市劳动力需求增大，就放松对外来劳动力的控制；当城市就业形势趋紧，市民反对意见加大，政府就采取各种限制性政策限制非户籍人口进入。政策的盲目性造成北京非户籍常住人口调控政策“先天不足”，存在固有缺陷。 　　北京作为政治、经济、文化、教育、贸易、对外交流等“中心”，产业功能集聚。为保证各“中心”和各产业部门的正常运转，势必需要相应规模的劳动人口。但是，老龄化和少子化使得北京市户籍劳动年龄人口不足八成，劳动力缺口只能靠非户籍人口补充。所以，只要劳动力需求不变，在区域经济差异巨大的今天，“限制”、“控制”只会让非户籍人口一再降低要求以实现就业，使资本能够极大限度榨取剩余价值，吸引资本汇集，最终反而刺激了北京市非户籍常住人口数量的增长。这一点已经在现实中得到证实。在人口管制最为严格的第二阶段，地区GDP从456亿增长至2479亿，增长率高达440%，远超第一阶段的280%和第三阶段的275%。同期，非户籍常住人口数从54万暴涨至257万，增长将近4倍，而其余两个阶段均没有超过2倍的增长。 　　二、建立“海绵吸水式”的非户籍常住人口“吸