十二五空管体制改革迷局.docVIP

“十二五”空管体制改革迷局 　　2011年1月7日，中共中央政治局委员、国务院副总理、现任国家空域管理委员会主任张德江在听取民航局党组的工作汇报后，强调要继续深化空管体制改革。这是继去年10月“改革空域管理体制”写入“十二五”规划后，国家高层对空管体制改革的最新表述。 　　在经历了航班延误和高铁竞争压力的2010年，中国民航对进一步开放空域的体制改革，期待更显迫切。有学者指出，“十―五”期间，空军给民航让出的空域增加了4%，此举促成民航业务增长了25%。未来五年，如果空域能向民航进一步开放，中国民航有望跻身国际航运巨头之列。 　　不过，来自国家空管委的消息表明，空管体制改革阻力重重。“空域体制改革的决策权在中央军委，只有获得该层面的支持方有效。”空军不愿具名的人士告诉《凤凰周刊》记者，未来5年空域使用会向民用领域倾斜，但对于体制改革的期待不宜过于乐观。 　　两难中的国家空管委 　　长期以来，中国大陆的空域管理以军方为主体，对和平时期民用航空发展的制约越来越严重。近十年民航及人大代表、政协委员关于空域体制改革的呼声不绝于耳，但始终无法撼动传统体制。 　　中国民航脱胎于空军，长期在军方领导之下。后来改由国务院直属，才逐渐褪去军方色彩。1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统从军队独立出来，但空管权限始终握在军方手中。 　　军民分家后，双方在空域使用方面的矛盾开始突显。由于缺乏一个总体协调机构，民航与军方协调空域使用时存在诸多不便，空管体制改革逐渐提上议事日程。1986年，国务院、中央军委成立空中交通管制委员会，简称国家空管委，意在推动空域体制改革，促进民航发展。 　　国家空管委尽管由国务院副总理级别的领导挂帅，这个空域管制、协调的最高机构，其办事机构设在军方的总参谋部，办公室主任由总参作战部部长担任。此外，总参作战部下设总参空管局，局长仍由总参作战部部长担任。总参空管局负责中国大陆境内军、民航及其他飞行器，包括导弹在内的空域使用管理。 　　2000年8月1日颁布实施的《中华人民共和国飞行基本规则》，授权国家空管委领导全国飞行管制工作，全国境内的飞行管制由空军统一组织实施。在“统一管制，分别指挥”体制下，空军兼有空域管理者和使用者的双重身份，而民航作为空域用户申请和使用空域。制度设计导致空域资源的分配和使用欠缺公平、高效，造成军、民航使用空域时产生诸多矛盾。 　　军航和民航，谁给谁让路 　　与民航动辄谈及的“空域概念”不同，军方更习惯于称之为“领空”。这意味着“空域管理”，上升到了国防战略层面。而事实上，军方就是这么做的：把领空划分为可航空域和不可航空域。 　　空军把中国1081万平方公里的空域划设空中危险区66个，其中39个全天限制使用，3个每天限制14小时，8个每天限制18小时，6个提前一天通告限制时间，5个其他分时限制，5个限制时间不定；划设空中限制区199个，其中102个全天限制使用，4个每天限制16小时，7个每天限制17小时，77个每天限制18小时， 5个每天限制2l小时，4个限制时间不定。如此严格的空域划分和使用管制，把民航飞行压缩在不足20%的空域。 　　只有20%的空域对民航开放，这一比例使中国成为世界上航空管制最为严格的国家之一。这种由军方主导的空域管理体制，在国际上已不多见。 　　目前，大多数国家的空域管理均由政府主导。在美国等发达国家，通用航空飞机所活动的空域范围都在3600米以下，属于非管制空域，是留给通用航空使用的。通用航空的飞行没有过多的控制，也无需预交飞行计划，只需要向塔台通报，然后塔台就安排它飞行并为这种飞行提供所需情报及气象服务等。只有在紧急情况下，塔台才会控制或具体指引通用航空飞机的飞行。 　　而在国内，情况几乎完全相反。国内除民航航路和机场上空的空域是由民航当局管辖，其他空域全部在军事管制之下。 　　国家空管委特聘专家空军少将陈志杰解释说，中国空域管理面临的现实是，要保证军队各级管制区、民航28个高空管制区、37个中低空管制区所有军民机场高效运转，让通信、导航、情报、气象保障各种系统协调运行，让军事飞行和民航飞行互不干扰，确实很难。空军内部甚至有人坦承，现在的空管体制确实存在“一统就死”的弊端。 　　分散在七大军区的空军飞行管制室的首要任务是确保部队飞行训练正常进行和军机飞行安全，其次才是监督飞行活动，维护飞行秩序，搞好军民航协调。由于部队常年担负战备值班任务，一旦有空情，须尽快与地方民航部门协同，调整空中航线，必要时则直接通知民航飞机紧急避让。 　　“在东南海前沿，这种情况极为平常。”空军有关人士表示，东南沿海空军飞行管制室指挥塔台一等转进的警报随时都会响起，而这个空域正是民航最为繁忙的区域，民航接到军方流量