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保送生政策变迁的多源流分析 　　[摘要]多源流理论是一种新颖的政策过程分析框架，它不但可以揭示不同利益相关者对政策决策发挥的影响，还可以揭示偶然的社会事件或政治事件开启政策之窗的可能性。通过对保送生政策的变迁过程进行多源流分析，我们可以清晰地看到保送生政策本身存在弹性过大的“政策漏洞”，在“权力黑洞”的浸蚀下形成政策变迁的问题源流；学术界对保送生政策公平性的质疑以及建议是政策变迁的政策源流；我党追求社会公平与和谐的执政理念形成了保送生政策变迁的政治源流，在“隆回事件”和“泰安事件”的“催化”作用下三个源流汇聚在一起，最后使保送生政策大幅度调整。 　　[关键词]保送生政策多源流理论政策分析 　　[中图分类号]G649.21　[文献标识码]A　[文章编号]1672-0717(2011)02-0046-05 　　 　　一、政策过程：从阶段理论到多源流理论 　　政策科学的创始人拉斯韦尔认为，政策科学“一方面是对政策过程的关注，一方面是对政策过程中所需知识的关注”，并就此形成政策分析和政策过程两个体系的公共政策模型。“政策分析模型在经济学家和公共行政学家之间占据主导地位，依靠类似杜威主义的程序和理性调查；政策过程模型在政治科学家之间占据主导地位，并将注意力集中在确定政策过程的阶段上”。拉斯维尔建构了“决策过程”的“概念图系以便指导人们在总体上了解任何集体行动的主要阶段”。后来，他把政策制定过程分解为“情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估”七个分立的阶段来简化公共政策决策的复杂性。这些既能相互融合，又各具特点、风格与价值的阶段序列就是政策过程的阶段论。 　　过程阶段论在上世纪90年代以前对政策科学的发展做出了巨大的贡献。其优点是“把政策过程分解为有限的几个阶段或子阶段，我们可以对每一个阶段进行独立的考察，也可以考察任何阶段之间或所有阶段之间的关系，从而使公共政策变得更r容易理解”，并且“阶段论有助于政策科学从一个纯学术的方向走向一个更具判断性的艺术、行业。这种建立在逻辑实证主义基础上的传统政策科学认为，可以找到政策过程中存在的客观规律，以确定政策从问题的识别到议程的建立再到政策的产生中的因果联系，进而达到对公共政策进行预测的效果。但是后来，阶段论受到越来越多的批评。美国政策学家萨巴蒂尔认为，阶段论因为没有确定一套控制各个阶段内部和各个进程之间的系列因果因素，而不具有真正意义上的因果关系理论，对阶段顺序描述也不准确；存在合法的、自上而下的偏见；并且阶段法仅关注某项重大法律的单一政策循环圈。因此，掌握政策过程的知识并不能对未来的政策走向进行预测。阶段论在其产生认识论和方法论基础上陷入了困境，因此，“阶段法的积极作用很有限，有必要寻求更好的理论性框架取而代之”。 　　此时，后现代政策理论试图通过话语转向来重新构建政策科学的理论基础。他们认为公共政策仅仅是“公众关心的事，同时又具有活力和能量的场。能量一词意味着场中有足够的目标和意图，这些目标和意图使人们被吸引、被激动、被改变”。在一个能够表演社会话语的公共能量场中，每个参与者都有参与话语、自由表达自身利益和要求并为之努力行动的权力，这些代表不同利益要求的行动最终能够对政策决策发挥影响。因此，政府无法主导政策，政策的变迁往往具有偶然性和无法预测性，并且政策过程的内容也要比简单的阶段划分要丰富和复杂得多。多源流理论、倡导联盟理论、政策扩散理论和制度选择理论在诸多的后现代政策理论中具有代表性，其中多源流理论更是一种比较有创见性、解释力和发展潜力的理论模型。 　　1995年美国政治学家约翰?W?金登在科恩的“垃圾桶模型”的基础上提出了多源流分析的基本框架。他认为，在政策系统中存在着问题流、政策流和政治流3种不同的源流。问题在社会四处漂流，但不是所有的问题都能够得到政策制定者的关注从而上升到政策议程，只有当“各种问题开始引起政府内部及其周围人们的关注”的时候才能被识别。就政策流来说，“有一个其工作重心就是要产生政策建议的政策共同体，构成整个共同体的人员包括专家和官僚、规划评估方面的人员、预算部门的人员、国会的办事人员、学者、压力集团以及研究人员。他们各自都有自己最得意的想法或自己的打算；他们在这些政策共同体中四处散发自己的思想。在这种选择过程中，有些思想政策建议得到了重视，而另一些思想则被抛弃”。而“政治溪流包括像国民情绪的摇摆不定、公共舆论的变化莫测、行政当局的更换、党派或意识形态在国会中分布状况的改变以及利益集团的影响这样的要素。这条溪流中实践的发生往往不依赖于问题溪流和建议溪流”。这3条源流彼此独立，其发生、发展和运作都不依赖于其他源流，但它们在某一关键时间点上汇合到一起，从而打开“政策之窗”，问题就会被提上政策议程。“政策之窗”的开启是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决