公共治理视角下政府绩效问责机制研究.docVIP

公共治理视角下政府绩效问责机制研究 　　 摘 要：近年来，社会管理水平的提升日益成为人们关注的焦点之一，而政府作为我国经济社会发展过程中最重要的公共机构，其绩效的评价已经成为促进公共管理改革、提升公共服务的管理和供给水平的重要推动力，政府绩效评价既是对政府已经发生行为的评价，同时又兼具对政府未来行为的导向作用。政府绩效问责机制的构建可以充分调动社会公众对于政府绩效的治理，提升社会公众对于政府绩效的“话语权”和影响力，进而促进政府绩效的公共治理环境的完善，提高我国政府绩效管理的层次和水平。 　　 关键词：政府绩效；社会机制；问责机制 　　 中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2011）10-0039-04 　　 　　近些年，随着我国经济社会改革的不断深入，公民社会的不断成长，政府绩效的公共治理亦成为社会管理的应有之义。作为社会事务的关键管理者，如何面对社会公众对于政府绩效的预期成为我国政府绩效治理的一项重要的现实性的课题。在公共治理视角下研究政府绩效的问责机制对政府绩效的提升或改进具有重要的社会意义，同时也有助于我国社会管理改革的有效推进，成为政府绩效管理体制改革的一个重要“抓手”。 政府绩效结果既是政府绩效问责的起点，又是政府绩效问责的归宿。建立政府绩效问责制度是实现政府绩效由政府自身管理为主向政府与社会公众公共治理为主转变的必然趋势和要求。 　　一、政府绩效问责的研究综述 　　政府绩效问责是政府绩效管理的一个重要环节，同时也是行政问责的一种具体形式和内容，目前国外专门研究这方面的资料不多。现代意义上问责制的理论依据，起源于西方学者关于责任政府的研究。 国外研究一般认为绩效问责以绩效评估或政府服务“质量”评估为前提，常称为“结果导向型问责”、“绩效评估问责”、“绩效导向机制的问责”等。马克?G?波波维奇(Mark G. Popovich)指出，“绩效责任制是指不论只作为单独的个人还是作为集体的一部分都愿意接受而取得成效的责任义务”，[1]并主张建立绩效责任制来支持高绩效。世界银行专家组分析了问责的绩效导向机制，认为“公民参与既能加强制度问责，又能推进绩效问责，有助于形成最佳的问责效果”。[2]27-28美国学者小威廉?T?格姆雷(William T.Gomley Jr)和斯蒂芬?J?巴拉(Steven.J.Balla)在《官僚机构与民主――责任与绩效》中指出，“责任和绩效是评判官僚机构的两个主要标准。尽管在某些方面有区别，但却互相离不开对方。”[3]克拉沃斯（Kluvers）认为，“行政问责制的出现对政府提高领导效能有非常显著的效果。随着经济的不断发展，社会上出现的复杂问题也越来越多，公众必须找到一个能够代表并且执行公共民意的机构。根据社会契约理论，社会公众作为委托人，通过政府作为委托代理人实现其管理社会的权力，社会公众为了维护自身的利益，有权利对政府的行为进行监督及制约。”[4] 　　从国内看，目前绩效问责还是比较新的研究内容，理论基础比较薄弱，大量的研究依据主要还是体现于行政问责制研究中。就政府绩效问责的研究主要体现在以下几篇文献中：徐元善、楚德江在《绩效问责：行政问责的新发展》中，较早提出了行政绩效问责概念，认为“绩效问责是行政问责的一种形式，是在考察政府绩效水平的基础之上，对未达到绩效目标的政府组织及其公务员追究相应的责任”。[5]杨克瑞、马焕灵在《公共高等教育的绩效问责探析》中指出，“绩效问责是公共权力者对绩效的回应能力，通过汇报、解释、证明等方式，确保政府部门、社会机构或个人对高等教育资源使用及效果进行监督和评价。”[6]罗宏鸣在《绩效问责：政府公共行政视阈中的新探索》中，提出绩效问责是“问责制与绩效评估相结合、与行政监察和行政审计相结合、与政务公开相结合的制度”。[7]彭国甫、陈巍研究了政府绩效评估问责功能的形成机理和以绩效评估推进行政问责的具体路径等。[8]朱黄涛、毛晚春在《政府问责方式的新发展：绩效问责制探析》中提出了绩效问责的概念：“基于政府绩效评估的结果，问责主体依法定程序追究没有达到基本绩效目标的政府组织及其公务人员的公共责任的过程就是绩效问责。”[9] 　　二、地方政府绩效的问责机制模型 　　1.政府绩效问责机制的基本内涵。关于政府绩效问责的概念，目前理论界尚无比较权威的定义。世界银行专家组认为“行政问责是一个具有前瞻性的过程。通过它，政府官员要就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释和正确性的辩护，并据此接受失责的惩罚”。[2]198-198我们认为，政府绩效问责机制是指在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，是指问责主体即公共权力拥有者要求政府问责客体即政府就其绩效产生的过程和结果向社会公众作出说明和解释，并据此接受公众的质询、监督