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关于两汉刺史制度几个问题 　　[摘要]两汉刺史制度是在不断的制度创新中发展起来，在武帝元封五年正式确立，并以其独特的“居无定所”、“分部行刺”、“秩卑权重”为两汉吏治清明提供了很好的保证。但同时刺史制度也在刺史的不断越权中异化，逐渐成为中央统治上的隐患。东汉末年，刺史州牧藩镇割据，两汉刺史制度寿终正寝。可以说，保证刺史的独立性和纯粹性是刺史制度良好运行的关键。深入研究两汉刺史制度的产生与发展过程，也为我们今天的监察制度建设提供借鉴。 　　[关键词]两汉；刺史制度；确立与演变 　　[作者简介]刘运玺，南京师范大学社会发展学院研究生，江苏　南京　210097 　　[中图分类号]K234 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1004―4434(2007)09―0164―04 　　 　　西汉创立的刺史制度，不但对维护汉代的中央统治起到了积极的作用，而且对后世监察制度的设计、行政区划的划分也有着深远的影响。对于汉代刺史制度的研究，虽然前人已经做了很多工作，但对于刺史的渊源、设立时间、有无治所、权力变化等方面，还是众说纷纭。本文在前人研究的基础上，对这几个问题加以考辨，以期对两汉刺史制度有更清楚的认识。 　　 　　一、刺史制度的形成 　　 　　西汉初期，有鉴于秦代没有封建而亡国的教训，采取了分封同姓王国的策略。在这种情况下，到惠帝时天下稍事安定，中央直辖郡县的监察制度逐渐起用。《通典》记述：“惠帝三年，相国奏御史监三辅、郡，察以九条。”这种“监郡御史”的督察内容有九条，督察的区域是中央辖郡。到文帝时，监察方式有了新的变化。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃以丞相史出刺，并督监察御史。”这段很短的话，却道出了监察官中的另一种新角色，即“丞相史”，它不同于惠帝时的“监郡御史”，而且对“监郡御史”有反监察的职能。 　　对于“丞相史”的来源，《汉官旧仪》记载：“丞相初置员吏十五人，皆六百石。分东西曹，东曹九人出督州为刺史。”指出了“出刺”的丞相史来源于行政中枢丞相府。对于其监察方式，史书记载：“丞相刺史常以秋分行部。”还有：“丞相遣史分刺州，不常置。”从“秋分行部”、“不常置”来看，作为丞相下属的“刺史”，并非固定职官，只是受命外出，职在督察。自然，它们在地方上不会有固定的治所。 　　这样，在文帝十三年后，就有着两种监察官员，一种是“监郡御史”，一种是“丞相史”。这个“丞相史”的派出，走出了秦制的窠臼，可谓一项新的创制。但此时的刺史制度也只能说是草创，而非确立。这点，劳干先生曾指出：“两汉十三部是此时(元封五年)设的，以前的九人之制是否分部无从知晓。以前似乎一切都不是固定的。”辛德勇先生也说：“监察性的丞相史出刺，虽然从后来的情况来说，却有常设的必要，但在元封五年以前，实际上亦处于‘不常置’的状况。” 　　更值得注意的是，在武帝元封五年之前，除了“监郡御史”和“丞相史”出刺这两个监察系统之外，还有一个属临时派遣的“派遣使”系统。这种遣使巡察的最早记载是在文帝十二年：“其遣谒者劳赐三老，……及问民所不便安。” 　　武帝时随着疆域的扩大，郡县事务的增多，“派遣使”巡察也更为频繁。这种“派遣使”职责，是“视察性的巡行”，一般是中央为某项特别工作而派出，事毕即还。“派遣史”的频繁派出，也正表明了刺史制度还未正式确立。 　　直到武帝元封五年，把“监郡御史”系统、“丞相史”系统和“派遣使”系统三者糅合为一，正式确立以十三部分刺的刺史制度，施行起中央对地方的监察职能，并成为西汉一代常制。所以，刺史制度确立的时间应是武帝元封五年。 　　 　　二、刺史的隶属和治所 　　 　　对于刺史的隶属，有两种看法。一种认为隶属御史中丞；一种认为隶属丞相府。抛开分岐，我们先看两则史料：《汉书》记载：御史中丞“外督部刺史，内领侍御史员十五人”。《汉旧仪》记载：“御史中丞督司隶，司隶督司直，司直督刺史两千石以下至墨绶。”其中丞相司直是元狩五年设立的，“秩比两千石，掌佐丞相举不法”。司隶是由司隶校尉改来。它负责监察京畿地区，中央各级官员都在被监察之列，丞相府自不例外。 　　根据史料，从刺史监察工作性质上看，它隶属中央的监察系统――御史中丞。但六百石的刺史并没有对地方官的处理权力，这个权力要归行政中枢丞相府。这样，刺史就必须和丞相府打交道，而且刺史的渊源之一是“丞相史”，不管是从工作的需要还是从历史传承上，刺史都与丞相府有密切的联系。所以说，刺史本质上是隶属于御史中丞，而在具体的工作时却要和丞相府交往。而这种与行政中枢的密切关系也为刺史行政权力的扩张埋下了种子。 　　西汉刺史有无治所，是刺史制度上另一个重要的问题。对此问题，翻检《汉书》，没有明言。但《汉书》中却详细记载了郡守、都尉的治所，以此对比来看，后人推论，如果刺史真有治所，