三规合一是手段产城人融合是结果.docxVIP

恒聚天德城市规划设计研究院 恒聚天德——中国领先的城市设计规划研究机构 “三规合一”是手段，“产·城·人融合”是结果 本文由北京恒聚天德城市规划设计研究院所著，引用请表示来源 长期以来，我国空间规划体系在规划编制主体、规划内容与主要任务、规划技术标准等方面存在的诸多差异，造成经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及生态规划等（简称多规）相互之间存在“打架”现象，使得规划落地困难，普遍引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。 究其原因，主要是由于城市需求的多样化带来规划的复杂性，传统时代中规划中功能和空间的一一对应，逐步过渡到多个主体利益交织导致功能和空间的非直接对应，以及规划编制过程的工作机制衔接不畅等问题。正因为如此，规划系统才需要以城市的智慧系统面目来解决面对的问题。 刚刚结束的中央城镇化工作会议拉开了新型城镇化建设的帷幕，会上明确了全国主体功能区规划的“两横三纵”战略格局。要实现该目标，就必须解决规划体系（含城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态规划等）在各自工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，基于“一个城乡、一个空间、一个规划、一个系统”的思想，通过统一多规衔接的技术标准和协作机制，发现和解决多规之间的差异和冲突，为新型城镇化战略的“一张蓝图干到底”提供高度协调统一的权威空间规划指引。 1、“三规合一”与“多规合一”都要搞清楚“一”的结果 人类诉求的多样化推动城市规划系统的非线性演变，其最为显著的特征，就是空间和功能之间对应关系的复杂变化。为更加深入的洞悉这种变化，将规划分为两类：空间载体性规划和功能性规划。在此基础上，进一步找出两类规划之间的内在关联，才能寻找功能和空间之间的信息衔接作用机制。城市中人类生活、产业发展、基础设施建设、环境保护、公共服务供给等经济社会功能，都需要相应的空间承载，对这些空间进行统筹安排和合理布局,主要表现为依赖于有形空间的规划。包括土地类规划、空间布局类规划等。土地和空间是城市最基本的载体，城市的各项活动不可能脱离这两项载体单独的开展。功能性规划是对城市居住、文化、产业、环境、公共服务等城市各项功能的改善或强化所做的规划。包括国民经济和社会发展规划，功能区规划，以及产业、教育等各专项规划等。功能性规划让自然的空间充满人类的活动，赋予城市人性化的一面。由于其涵盖的范围极广，急需通过信息化手段进行功能汇总和衔接，实现功能的有机系统匹配。 要协调现有空间载体性规划体系和功能性规划体系自身及相互之间的矛盾，在统一的发展纲领下引领新型城镇化建设，主要有“多规融合”与“多规合一”两个解决途径。其中，“多规融合”是指在维持现有各部门工作体系下，将传统上多个空间规划存在的矛盾，通过多部门的协调逐步解决，最终达到多个规划在内容和目标上的统一；“多规合一”则是指由一个部门主导多个规划之间的统一编制，通过内部管理规范和工作制度，将原来多个规划有效整合为一个更统筹性的规划，化“多”为“一”，成为一个完整体系。 图1 融合视角下的规划体系 在中国现实的国家管理体制情况下，区域协调发展应遵循一条化繁为简的“铁律”：低级层次要服从高级层次的区域发展目标；各区域要服从国家目标。当局部与整体发生矛盾的时候，局部必须服从整体。这意味着，超大城市和城市群的发展规划需要由具有超越城市群以上的更高级权威机构承担规划制定协调和规划实施落实的任务，由国务院甚至中央领导作为最终协调领导。如京津冀城市群的聚合发展不能仅局限于三省市自身，必须上升至国家战略层面，制定整合的规划体系。通过用地空间统一布局，合理布局新建企业，减少企业和基础设施的重复建设。在国家层面，可以参照中央财经领导小组的机制，组建具有很强宏观协调能力的国家城市规划领导小组，实现国家大局层面的城市群的系统规划和实施监督。在地方层面，城市的行政首长应主要负责规划的制定和协调，避免将完整的城市规划系统机械地分割，减少因分割所造成协调层级下降、部门之间妥协、条块接口错位等人为缺陷。 从具体操作层面来讲，“多规合一”对现行行政体系变革要求较大，对主导规划的发改、规划、国土和环保等各部门的冲击更强，必须要有相关的政策指导，在城市级别更是需要至少市政府一级组建大部（局）制，像北京、上海、广州、武汉、沈阳以及广东顺德、天津滨海新区等地，都有比较理想的操作性。但是，“多规合一”由于涉及到各部门既有职责和工作内容的变革，现阶段对我国其它大部门地区而言，更适合采用“多规融合”模式，即各部门仍然负责相应的规划内容，但其规划编制应基于建立的“统一工作平台”，通过统一基础图件、参考数据和编制标准等基础上，负责发改、规划、国土和环保等不同规划内容的编制工作小组密切协调，推进多规的全方位融合，而美国双城大都市区的一体化规划则是一个可参考的范