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农村集体土地确权工作中存在问题及其对策 　　【摘要】农村集体土地确权登记发证工作，对于统筹城乡发展、维护农民权益具有重大意义。但农地复杂的产权状况和相关主体对农地流转收益分配的不同诉求，引发了确权登记工作中的不少矛盾和问题，为此，必须在理论与实务上加强预测研判和制度流程设计，推动确权登记工作的有序进行。 　　【关键词】农村集体土地 确权 颁证 流转 　　农村集体土地确权登记发证工作，是中央2010年1号文件作出的统筹城乡发展、维护农民权益的重大决策。通过还权赋能，最终促成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一土地市场的前提，也是促进农村经济社会发展的动力源泉。但农地复杂的产权状况，也引发了确权登记工作中的不少矛盾和问题，针对这些矛盾问题，必须在理论与实务上加强预测研判和制度流程设计，才能确保登记工作如期完成。 　　确权颁证中可能存在的矛盾问题 　　政府、集体和农民三方利益诉求的矛盾协调问题。农地确权登记是一项政府、集体和农民都期待的土地新政，一经推出就有强大的行政推动力和群众需求。相对于2006、2008年的“增减挂钩”政策试点，此番确权登记范围更广、力度更大，农地确权登记后的流转收益分配是地方政府极为看重的；村集体与地方政府同利相求，在这一轮的确权登记、土地流转中也想挣得更多的集体收益；农民则渴望在确权登记中有更长久、更稳定的承包权和使用权，希望地房权证给家庭带来更多的收益。当前，确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下已经全面展开，埋下了三方利益后期纷争的根子，在强大的政府公权力面前，村集体和农民通常处于弱势地位，很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”，带来更多不稳定因素。 　　农地用益物权的规范保护问题。农地产权状况复杂，同一标的物，所有权和承包经营权、宅基地使用权分属不同的主体，给农地的用益物权保护带来两大问题。一种情况是当所有权与使用权发生冲突时，很难同时兼顾两者利益；另一种情况是宅基地使用权长期化后，村集体所有权有可能被虚置。宅基地使用权可能通过继承、转让、分割等自由处置来行使，事实等同于所有权。宅基地或承包地在直接分给现在拥有本地户口的农民后，村集体在农地流转后期，再根据集体成员变化的情况进行调整比较困难，从而造成事实上的农地分配不均和贫富分化。这两个问题都需要在政策设置中提供具体规则，保护权益，规范流转。 　　确权登记工作的流程设置问题。当前，确权、颁证、流转的程序设计看似衔接，因为流转前后有两度或多度确权，实务操作还存在矛盾，需要进一步理顺关系。一是首次确权与原土地审批的衔接矛盾。从当前情况看，农户房屋大多是根据审批面积建设，合法有效，但如果发生自行扩建、改建等行为，那么在首次确权中按照实际面积确权就会使原审批行为、审批证件失去意义。二是土地整理前后多次确权的衔接矛盾。土地一经整理，不可避免地会改变宅基地的地形地貌等情况，会造成先颁发的宅基地使用权权属证明部分失去依据甚至全部作废，只能证明某农民曾经拥有一块宅基地和一套住房。所以，土地整理后应进行再次确权。 　　集中居住点用地政策与确权上的矛盾。农村集中居住点建设需要大面积土地置换、调整，有的要跨组、甚至跨村调整，目前看来缺少政策依据，而且实施难度比较大。一是用地规划的制约。“撤村建社区”无疑是下一步提高农地使用效益的改革方向，但农村集中居住区建设因不能逾越基本农田保护区这根红线而无法实施中心村的建设规划。二是土地流转的制约。国家严格保护农民的土地承包经营权，严禁用行政措施强制推进土地流转，即使符合用地规划的土地，因涉及农民承包也难以调整。三是集中居住点的房屋确权困难。如果集中居住点所占宅基地属于同一个村集体，确权容易；如果属于两个以上的村集体，确权相对复杂。 　　完善农地确权、颁证、流转规则的对策探讨 　　健全土地流转收益的分配机制。农地流转收益分配问题是农地确权流转的核心和关键，关系到国家、集体和农民三方经济利益。笔者建议，根据《宪法》和《物权法》相关规定，地方政府、村集体和农民在农地流转中合理的收益分配机制应该是： 　　首先，地方政府不应直接参与集体建设用地流转收益分配。地方政府作为集体建设用地流转主体的另一方，凭借公权力从土地流转中直接获取收益没有法理依据，只能按照税法的相关规定对流转收益进行合理征税，通过征收营业税、增值税、所得税和相关费用等方式，对流转收益进行合理调整。 　　其次，农民集体主要参与建设用地初次流转的收益分配。在土地所有权与使用权分离的初次流转中，农民集体以丧失部分所有权功能为代价换取利益；在土地使用权的再次流转中，因为农民集体不再是交易一方，只是作为用地所有者置身流转，不应再参与二次流转的收益分配。 　　再次，农民参与集体建设用地