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农村集体土地和城市土地并存所衍生问题研究 　　摘 要：当前，在全面深化改革的大背景下，推进以人为本的城镇化建设进程不可避免地遇到农村土地的所有权、处置权收益如何运用到农民城市化的问题，这样就需要在清晰掌握农村集体土地和城市土地状况的基础上，搞清相关的理论问题，认真分析解决其中的关键矛盾，做出必要的政策建议，以更好地推进农业现代化和以人为本的城镇化进程，加快实现中国特色社会主义现代化目标。 　　关键词：农村集体土地；城市土地；经营性用地；建设用地 　　中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）05-0118-03 　　随着人口、工业化和城镇化高峰期的到来，进一步加剧了土地供给与需求之间的矛盾。坚守保护耕地的长期目标，基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵为主，适度扩张外延等一系列问题如何圆满解决，都要靠土地管理和土地节约来协调和控制。根据土地管理法规定，我国土地产权分为全民土地所有制和集体土地所有制，全民所有制即国家所有制由国务院代表国家行使所有权，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，其所有权归村集体经济组织或者村民委员会行使。在具体操作中，往往使用农村集体土地和城市土地的划分。当前，在全面深化改革的大背景下，推进以人为本的城镇化建设进程不可避免地遇到农村土地的所有权、处置权收益如何运用到农民城市化的问题，这样就需要在清晰掌握农村集体土地和城市土地状况的基础上，搞清相关的理论问题，认真分析解决其中的关键矛盾，做出必要的政策建议，以更好地推进农业现代化和以人为本的城镇化进程，加快实现中国特色社会主义现代化目标。 　　一、合理规划使用土地必须解决的主要矛盾和问题 　　第一，必须厘清集体土地的权属内涵。集体土地所有权和征收权主体是不一致的。根据土地所有权和征收条例的规定，集体所有制土地的所有者是村集体，征收集体所有制土地的权限在于县级人民政府。所有权与征收权的主体不同，征收权又不断演变为处置权，县级政府对于土地的权力越来越大。当前，农村征地中出现的种种矛盾归根到底是现行法规人为割裂了土地所有权和土地处置权。在征用农村土地时，征用一方的谈判对手不是拥有所有权的村集体，而是拥有征用权的县级政府。那么，村民利益能否得到保障，就取决于县政府是否能做到公平正义。这是置县级政府于道德高地而不是法律高地。目前存在的土地征收冲突正是反映了这一矛盾。 　　第二，在土地管理实践中普遍存在宏观总量规划与微观使用之间的脱节问题。我国土地管理法规定，各级人民政府组织编制土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。由此可见，我国是通过采取单一的行政控制手段来对建设用地实行总量控制的。而现实是，在发展社会主义市场经济条件下，建设用地具有商品属性，供给和需求必须遵循市场经济规律。单一用行政控制手段来控制建设用地的总量，缺少市场工具的调节，就不可避免地在实践中出现宏观控制与微观使用之间在时间上、区域上、名义用途与实际用途方面的脱节，还会造成各种相关部门多种利益的纠葛。 　　第三，在“三权”分离状态下，集体土地流转的相关配套制度不健全，难以满足实际需求。改革开放以来，我国农村土地制度适应社会主义市场经济的发展要求不断进行创新。先是实行家庭联产承包责任制，土地所有权和承包权分开，所有权归集体，承包经营权归农户。后来顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是农村改革的又一次重大创新。现在，集体土地的所有权、承包权、经营使用权处于分离状态。随着社会经济的发展，集体所有制土地的承包权与使用权更加分离，冲突和矛盾不断衍生。在市场经济的冲击下，集体土地逐渐衍生出抵押权、流转权以及收益权等要求，而我国没有明确的法律权益规定，农村经营性用地的各种权限就处于灰色地带，农户承包土地的流转就必然遇到各种阻碍，农户权益也得不到有效保障，必然产生各种矛盾和冲突。究其根本，这些矛盾和问题是农村集体土地制度建设滞后于市场经济造成的，必须深化农村土地制度改革，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权和经营权分置办法，依法推进土地经营权的有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。 　　第四，严格保护耕地原则与市场经济规则的“利益冲突”。土地资源是发展经济必不可少的源泉，耕地是发展农业的基础，经营建设用地是发展工业、服务业的资源，而且土地资源是有限的，是我们的宝贵财富。土地作为所有经营组织的必然载体，随着市场经济的发展，对于土地的需求日益加大。相对应的，城市建设用地日益减少，这就要求在土地使用中，一方面必须由经济效益高的