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农村集体公益事业一事一议制度探讨 　　〔摘要〕自2000年以来,“一事一议”制度已经成为村级集体公益事业筹资筹劳的主要制度形式。经过10年来的实际运行,在一些农村,“一事一议”制度陷入了“事难议”、“议难决”、“决难行”的困境。从村民参与角度来分析,造成这一困境的原因主要有:“一事一议”过高的组织成本,少数参与“一事一议”的村民利益受损,激励机制的缺失,村民对公共物品的需求差异等。走出“一事一议”制度的实践困境,要合理估计组织成本,规范权力结构,建立完善的激励机制,构建合理的村级公共物品供给制度,确保村民对“一事一议”的参与达到制度预期。 　　〔关键词〕“一事一议”,村民参与,农村税费改革 　　〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0108-04 　　 　　“一事一议”是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时,所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究,实行专事专议的办法筹集部分资金。〔1 〕就目前国内外关于“一事一议”制度困境的研究来看,虽然从制度经济学、博弈论和村民自治等不同视角分析了“一事一议”制度产生困境的原因,但是却过多地从制度设计及其外在运行环境找原因,而没有抓住“一事一议”作为一项在农村税费改革后制度创新的核心所在,即村民的参与问题。本文试图以“一事一议”面临的实践困境为切入点,从村民参与的角度分析造成困境的原因,并提出走出困境的思路。 　　 　　一、“一事一议”制度面临的实践困境 　　 　　自2000年中共中央、国务院在《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中首次提出“一事一议”概念以来,“一事一议”已经成为村级集体公益事业筹资筹劳的主要制度形式。但是,经过10年来的实际运行,在一些农村,“一事一议”制度陷入了“事难议”、“议难决”、“决难行”的“三难”困境。 　　 “事难议”。基于减轻农民负担的考虑,在对“一事一议”进行制度设计时制订了从村内议事、申报审批、征缴管理、决算公布到审计监督的严格操作程序。尽管农民负担因此得到了一定控制,但是繁冗而且每个环节近似一致性同意的操作规则,却大大提高了“一事一议”的议事成本。此外,尽管村级公共物品的供给表达的是集体性的公共利益,但是由于村级公共物品的提供者不同而形成了不同集团。在通常情况下,小集团提供的公共物品常常接近于最优水平;而大集团成员众多,个人收益份额较小,导致公共物品的提供偏离最优水平很远,因此,参与决策人数越多,集体提供公共物品的可能性就越小。〔 2 〕 (P16 )从这个意义上说,村级公共物品“一事一议”的决策程序在保证民主和公平的同时,也造成了决策过程的效率损失,直接影响了其实施的可操作性。 　　 “议难决”。相对于城市市民来说,农村村民的受教育程度相对较低,村民对讨论议定事项的想法相对来说往往更具差异性。此外,由于村民对农村公共物品供给的看法往往带有实用主义倾向,方案对自己有利则同意,于己利益小或无利则不同意。一些学者在分析农民在集体行动中采取的“投票”行为时也认为,农民在行动中往往不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失,而是根据与周围人的收益比较来权衡自己的行动,不在乎自身得到多少或失去多少,而在意其他人不能白白地从自己的行动中得到额外的好处。农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念。〔3 〕因此,在“一事一议”的组织过程和决策过程中,普遍存在着意见难统一、决议难通过的情况。 　　 “决难行”。由于种种制约因素的存在,村民在参与“一事一议”时,即便就某项决议达成了一致意见,也会出现实施难的现象。一是由于农村大量青壮年劳动力外出打工,“一事一议”所需要的劳动力难以筹集;二是按相关规定,“一事一议”筹资筹劳实行“上限控制”,即年人均“筹资”不得超过15元,“筹劳”不超过10个标准日。但即使是这样低的标准,目前的筹资率仍然低得可怜。国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省(区、市)6.8万个农村住户的抽样调查显示,“一事一议”筹资费人均仅1.6元,按人均筹资15元的上限计算,真正开展了“一事一议”的行政村的比例,也就是10%多一点。〔4 〕三是部分村民的“搭便车”行为也影响了决议的执行。在农村,某事项经过“一事一议”通过后,往往会出现“谁同意谁掏腰包”的现象,不同意者往往会以种种借口不肯出资,已同意的村民也不愿意独自出资,使议事项目难以实施。 　　 　　二、“一事一议”制度实践困境的成因分析 　　 　　 “一事一议”制度所面临的“三难”困境是自身缺陷和实施环境共同作用的结果,但是村民参与方面的难题也是其中的重要原因。这些影响主要表现在以下几方面: 　　(一)“一事一议”过高的组织成本影响了制度的有效实施。根据新制度