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农村集体土地使用权有偿转移问题法律思考 　　摘 要：近年来，随着农村经济的发展和市场经济的日渐活跃，我国农村集体土地使用权有偿转移现象大量出现，然而，我国土地流转制度的不健全，尤其是法律法规的缺失使得实际操作起来困难重重，反而成了农村经济发展的屏障。因此，完善土地流转制度推动经济健康发展已成为当下亟待解决的问题，必须引起高度关注。 　　关键词：转移；集体土地使用权；土地流转 　　中图分类号：D922.3文献标志码：A文章编号：1002-2589 （2011） 14-0103-02 　　 　　土地是人类生活之本,是一切生产和一切存在的源泉，[1]而我国又是农业大国，所以，农村土地制度完善与否，直接影响着国民经济的发展。事实也证明，经过二十多年的改革开放，我国现行的农村土地制度为摆脱贫困，提高农村人民生活水平，促进整个经济建设起到了至关重要的作用，并且随着我国社会主义市场经济的发展和土地使用制度改革的不断深入，集体土地使用权的流转问题已成为我国土地使用制度改革的重要课题。然而，虽然1988年12月七届人大常委会五次会议通过的《土地管理法修正案》明确规定了集体土地使用权可以依法有偿转让，但由于我国大部分农村土地市场还处于发展初期，农村集体土地使用权流转交易机制尚未健全，使得土地使用权有偿转移过程中存在着一些诸如土地流转程序不规范、混乱以及损害农民权益等问题，如果这些问题不能得以解决，将直接影响农村集体土地使用权流转市场的正常建立和培育，极不利于农村集体土地的管理。因此，如何引导、规范农村集体土地使用权的合理流转，是当前亟待解决的问题。本文就是针对集体土地合理流转过程中的有偿转移问题，从其概念、现状和存在的问题入手，通过分析问题的原因就完善土地流转制度提出几点有针对性的建议。 　　一、农村集体土地使用权有偿转移的原因 　　所谓农村集体土地使用权有偿转移就是指在农村集体土地所有权归属不变的情况下，将土地使用权(经营权)从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者。[2] 　　近些年来，随着城乡二、三产业的发展和农村城市化的进程加快，农村集体用地资产化性质逐渐显现出来，因为城乡经济结合发展和农业结构的调整等原因，大量的企业通过流转的方式使用农村集体土地，解决因国有建设用地不足而产生的用地紧张问题。这些现象从另一面也反映出了我国现有制度体系下集体土地使用权有偿转移的显著特点，即流转速度加快但分布区域不均；流转的随意自发性强但缺乏制度保障；价格低廉且形式固定，多为随着当地农业产出效益的高低上下浮动的固定年转包租金；[3]部分耕地存在非法流转行为，除去1998年《土地管理法》第63条规定中的符合土地规划的企业破产、兼并等情形而导致土地使用权发生转移外还存在大量以政府或用地单位名义，将集体土地使用权流转后用于非农建设的现象。而之所以呈现出这些特点，原因是多方面的，不仅有历史遗留问题，也存在着制度不合理的制约，但就目前的具体现实而言主要还是因为以下几点： 　　一是土地承包经营成本高，收益低。农业税免征后，虽然对于土地的投资相较过去有所减少，但是由于城乡经济的发展，越来越多的农民不满足于仅仅只是获得为数很少的农业收入，而是选择外出务工、经商，纷纷将自己的承包经营权转移给亲友或其他农户，也有的以自己享有的土地承包经营权投股或参股。这样虽说由转移土地使用权获得的收益有限，但是却比以前投入大收入少或者不入反出的情况乐观了许多，更何况可以不受农业的束缚，去经济发达的地区打工赚钱，这远比一份农地的吸引力要大的多。 　　二是农村劳动力的转移。近年来随着市场经济的进程加快，带动了城乡二三产业的快速发展。越来越多的劳动力纷纷向本地的二三产业或者是向外地转移，而这种劳动力的输出，有时候甚至会带动全家转移，这样他们原本的土地就无人耕种，只能将土地承包经营权流转给他人。而土地二轮承包时增人不增地，减人不减地的原则，[4]使得农村原本存在的人多地少的矛盾向人少地多转变，更多的企业看到这个契机趁机获取集体土地使用权扩大产业规模，所以会有越来越多的土地使用权随着劳动力的转移而流转。 　　三是镇、村非农建设项目的需要。因招商引资、工业园区等非农建设项目用地需要，越来越多的镇、村将集体土地使用权以租赁的方式从农户手中流转出来。因为国有建设用地不仅资源短缺，而且需要多重政府审批，而如果选择以这种方式从农户手中流转出集体土地建设用地使用权的话，经过政府审批后便可直接动工，解决了国有建设土地不足的问题，也缓解了因国有土地资源不足产生的矛盾，这对于众多的中小企业来说无疑是上佳的选择。 　　二、集体土地使用权有偿转移中存在的主要问题 　　（一）程序规制缺失 　　从我国现有的土地流转机制来看，《土地管理法》对农村土地流转尚无明确规定，国家、省、市至今没有规范的政