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农民工养老保险模式研究评议与今后政策展望 　　摘要：探索和设计适合农民工特点的养老保险政策是当今社会的一个重大课题。梳理和评议近年来国内学界关于农民工养老保险问题的不同政策思路和政策模式，对今后农民工养老保险政策的走向和需要解决的关键问题进行展望和讨论，对于推进该领域的研究工作和实现社会保障的城乡覆盖目标有积极意义。 　　关键词：农民工；农民工养老保险；养老保险模式；政策评议；政策展望 　　中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003―0751(2008)04―0097―05 　　 　　收稿日期：2008―03―24 　　*基金项目：教育部哲学社会科学重大研究攻关项目《农村劳动力转移就业的社会政策研究》（04JZD0020）的成果之一。 　　作者简介：张伟兵，男，南开大学社会工作与社会政策系博士生。 　　 　　农民工养老保险问题是近年来政府、媒体和公众热议的一个重要话题。如何解决这一问题，是关系到农民工能否共享经济社会发展成果以及农民工“市民化”进程的重大问题。从今后的趋势看，农民工养老保险问题的关键在于如何制定适合农民工特点的养老保险政策以及农民工的养老保险关系能否随着农民工的流动就业在城乡之间、地区之间实现转续和衔接。本文从这一背景出发，对近年来国内学界关于农民工养老保险的不同政策思路和不同制度模式进行回顾和评议，并就今后农民工养老保险政策的制度设计和政策走向作出分析和展望，以期推进这一领域的研究工作，保护农民工的合法权益，加快实现养老保险体系的城乡覆盖目标。 　　 　　一、农民工养老保险的不同政策思路 　　 　　和选择模式及评议目前，理论界关于建立城市农民工养老保险的政策思路和制度模式，存在较大的分歧和争论。主要有以下四种不同的政策模式选择思路。 　　（一）模式选择之一――“回乡说” 　　即认为农民工养老保险不应该纳入城镇职工社会养老保险体系（即“进城”），而是应该立足于通过建设和完善农村社会保障体系来解决（即“回乡”）。如杨立雄明确提出农民工的社会保障（包括养老保险）不是“进城”，而是“回乡”，应该立足于农村解决。［1］要从根本上解决农民工的社会保障问题，应加快改革和完善农村社会保障体系，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。 　　这种政策思路和模式的优点在于，注意到了农民工自身的特点以及纳入城市社会保障体系的困难。但是这种政策主张和模式却存在着严重缺陷。第一，从价值判断上看，这种观点缺乏发展的眼光，仍潜在地默认“城乡二元结构”的合法性，只将转移就业的农民工当成“劳动力”，而没有将他们当成具有与城市居民同等权利的人，没有看到国家对农民工的社会权益的日益重视与保护以及农民工未来发展情况的逐渐改善。第二，从事实判断上看，这种模式也遇到了一些难以克服的障碍。一是农民工具有很强的流动性，这种流动性不仅造成农民工参加城镇社会保障的困难，同时也无法使农民工参加农村 　　社会保障。二是进城的农民工中可能将有很多人最终不会回到农村，实施“回乡”政策不能满足农民工进城就业发展的愿望。从20世纪80年代开始出现大规模的民工潮至今，农民工内部发生了两大引人注目的变化，即农民工内部的分层和新生代农民工的出现。农民工可以分为不同的亚群体，其中那些经营工业制造业、建筑业、商业服务业的业主层以及在各种企事业单位拥有相对稳定职位和收入的管理层和技术人员，甚至从事各种灵活就业服务的一些收入不菲的个体户商贩，已经在城市立足，他们中很多人有明确的定居城市的愿望。在这种情况下，把他们的养老保险纳入农村社会保障体系，显然不现实。更值得注意的是，农民工中出现了被称为“第二代农民工”或“新生代农民工”，他们没有多少务农经验，也缺乏深刻的农村生活体验，他们的思想意识明显与第一代农民工不同，目前既不能完全融入城市，大多数人也不想心甘情愿回到农村，趁年轻在外多寻找发展的机会是他们的首选。考虑到以上情况，不加分类地、笼统地把农民工纳入到农村社会保障体系是不合理的。三是即使农民工中有大量的人回到农村，但在现有条件下，建设农村社会保障体系是一个长期的任务，如何才能建立起有效的农村社会养老保险制度及其他社会福利服务体系，仍然是一个很大的问题。把农民工养老保险放到建设农村社会保障体系的框架下来解决，其立意和出发点是好的，但事实上会造成农民工既不能被农村社会保障体系所覆盖，也无法纳入到城市社会保障体系之中。四是继续维持城乡分割的社会政策结构将会进一步强化这种二元结构模式的弊病，加大地区发展差距，使将来问题更难解决。一个明显的事实是，欠发达省份在开拓农民工经济和输出农民工解决就业问题时，势必要付出老龄化和社会保障负担加大的代价。大量在发达省份打工的农民工脱保返乡，等于带着养老的问题返乡，最终会给当地社保工作留下隐患，扩大发达地区和欠发达地区