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创新立法工作机制实践与思考 　　立法是地方人大的重要职责，创新是开创立法工作新局面的必由之路。党的十八大以来，党和国家对更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用提出了系列要求。全国人大常委会领导在立法工作会议上多次要求，紧紧抓住提高立法质量这个关键，深刻认识立法工作面临的新形势新任务新要求。市人大常委会把依法创新立法工作机制作为加强和改进立法工作的重要方面，勇于探索，开拓进取，依法推进创新，努力形成了与自身立法工作、立法需求、立法特点相适应的立法工作机制。 　　一、“1+2+X”的工作制度体系成为引领创新的载体 　　“1”是指《上海市制定地方性法规条例》（以下简称地方性法规条例）。“2”是指常委会主任会议制定的《关于加强立法工作组织协调的规定》和《关于进一步加强民主立法工作的规定》（以下简称“两规定”）。“X”是指常委会主任会议制定的《关于地方性法规草案起草工作的基本要求》等系列单项工作制度。本市的立法工作制度体系建设呈现出三个方面的特点： 　　一是主动作为，紧扣中央要求开展创新。本届人大常委会组成伊始，就主动开展“立法工作组织协调”、“加强民主立法”课题研究。党的十八届四中、五中全会和立法法修改后，常委会及时贯彻中央精神要求，对“1+2+X”工作制度体系作相应梳理和深入研究。 　　二是系统修改，做好制度间的衔接协调。为系统、全面地把中央的各项要求贯彻到立法工作中去，常委会对“1+2+X”工作制度体系的完善作了统筹安排。2015年下半年，启动了对地方性法规、常委会主任会议文件的修改和单项工作制度的制定。 　　三是加强保障，推进工作机制的有效运行。常委会围绕各项工作制度研究确立相应的流程，为工作的规范运行提供支撑；常委会开展信息化建设，优化“上海人大公众网”及相应电子系统，为加强与代表和公众的互动、提高立法工作效率提供技术保障。 　　二、近年来上海在立法过程各个环节的主要创新实践 　　（一）在法规提交人大审议前的阶段 　　一是积极开展立法项目联合论证。常委会法工委召开立项联合论证会，由相关政府部门汇报拟申报立法的项目情况，由市人大法制委、常委会法工委、市人大相关专门委员会、市政府法制办、市人大代表、专家共同对是否立项作论证。全国人大常委会法工委专程来沪对这项工作进行考察。二是形成立法项目的滚动推进机制。常委会对立法预备项目、调研项目中社会急需但难度较大的项目开展调研，推进重大问题的协调。如条件成熟，预备项目、调研项目可以转为正式项目。三是研究建立“立项通知书”机制。法规立项后，法工委即向起草单位发放“立项通知书”，明确法规起草的重点和要求，规范起草的标准，告知起草中要注意的问题，有效提高了法规草案的起草质量。四是确立重要法规起草的双组长机制。对重要法规草案的起草，由常委会分管副主任和市政府分管副市长共同担任起草组组长。目前正在推进的社会信用立法在起草阶段就采取了双组长制。五是探索对提请审议前的法规草案开展“中期评估”。在起草部门完成法规起草工作，法规草案提交市政府法制办之前，法制委、法工委就会同专门委员会、市政府法制办联合开展“中期评估”。通过评估，及早发现法规草案中的重大疏漏，指导起草部门改进工作。六是提前谋划常委会组成人员、代表参与立法活动。年度立法工作计划确定后，法工委就将立法项目发送全体常委会组成人员和市人大代表，征询参与立法活动的意向。该项工作推进了常委会组成人员、代表对立法工作的全程参与，提高了立法服务保障工作的针对性。 　　（二）法规进入立法程序后的阶段 　　一是推进长三角立法协作机制取得成果。2014年，由上海牵头，浙苏皖等兄弟省市齐心协力，长三角区域立法协作机制获得重大成果。“长三角区域大气污染防治协作”以一章九条文的形式正式亮相上海大气污染防治立法。江苏、安徽在随后出台的大气污染防治立法中，也在相关条款中作了衔接和呼应。二是积极开展立法听证广播、电视直播。本届常委会着力推进立法听证会的“实时直播”。2013年，轨道交通立法听证会进行广播、网络、微博全程直播，中央主要媒体纷纷给予报道。2014年，消费者权益保护立法听证活动继续创新，由电视进行直播，再次获得社会好评，引起各方积极反响。三是坚持细化法规草案的征求意见工作。常委会探索将法规相关背景材料与法规草案一并在媒体上公布。残疾人权益保障条例草案的征求意见材料，通过“上海残疾人网”的“读屏软件”为盲人群体提供无障碍阅读服务。四是探索将法规解读和审议相结合。在常委会审议前，先由草案起草单位做草案内容解读并回答组成人员提问。解读工作的改进，使常委会组成人员能更好地把握法规的起草进程和各方诉求，有效地提高了随后举行的常委会会议审议的质量。五是开展代表进社区听取法规草案意见工作。常委会组织代表进社区听取对老年人权益保障条例草案的意见，代表