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国外行政改革内动力机制及其启示 　　摘 要：国外的行政改革与我国的行政改革同样遭遇到了改革内动力不足的困境，即“体制人”参与改革的积极性不高，甚至采取措施抵制改革。面临这种困境，国外通过一系列的制度设计，形成了一些能够有效克服行政改革阻力的内动力机制，包括政治权威推进机制、专项立法的法律控制机制、立体的改革绩效评估机制以及行政文化的推动机制，取得了一定的改革成效。尽管我国的国情与国外不同，但是，行政改革有着自身的规律，存在着许多共性的东西。 　　关键词：国外；行政改革；内动力机制 　　中图分类号：D527 　　文献标识码：A 　　文章编号：1003―1502(2006)03-0046-05 　　几乎在我国首次启动行政改革的同时，国外主要发达国家在全球化和公共财政压力下也兴起了被称为“新公共管理运动”的改革。英国学者波利特在综合研究西方十国改革历程的基础上，指出国外的改革对公务员而言，“可能意味着职位更不安全，需要学习新的技巧，更重的工作压力等等”，他们“对于改革不那么积极”①。公务员“力求保留现有的特权和保护措施”，“显然不希望强制性的大规模的缩编，他们也不希望工资冻结或其他会进一步减少其与私人部门相比的物质奖励的措施”。“在有些地方(如法国、欧盟执委会)，他们建立了牢固的联盟，进行了长期的斗争来抵制对他们基本工作条件侵害的变革”①65。由此可见，国外的行政改革与我国的行政改革同样遭遇到了行政改革内动力不足的问题，即“体制人”参与改革的积极性不高，甚至采取措施抵制改革。 　　尽管国外的行政改革与我国同样遭遇到了改革内动力不足的困境，但其改革仍然取得了一定的成效。有学者认为，国外“大量改革的好处正在实现”，“达到了大多数预期期望”①249。也有学者认为，美国的重塑联邦政府运动是“迄今为止美国历史上持续时间最长、最成功的改革”②。这说明，国外主要发达国家通过一系列的制度设计，形成了一些能够有效推动行政改革的内动力机制。 　　 　　一、成立专职机构，形成政治权威推进机制 　　 　　为了消除体制人对改革的“策略性行为”，国外的政府组建了取得高层领导(元首或首脑)支持的专职推进机构，形成改革的政治权威推进机制，全面实施行政改革。 　　在英国，撒切尔政府于1979年成立以雷纳爵士为首(1983年由伊布斯接任)的首相效率小组，展开了长达十几年的雷纳评审活动。通过持续性的评审活动，首相效率小组掌握了翔实的第一手材料，调动了被评审部门和有关人员的充分参与和协商，使改革的有关方面和人员对改革措施形成一致的看法，达成改革的共识，避免了公务人员的“防御性行为”和不合作态度，形成了切实可行的改革措施，有效消除了改革的内部阻力。其后，梅杰政府设立了宪章运动领导小组，专门负责推动和协调公民宪章运动的开展。1999年，布莱尔政府建立了政策与创新部门(Policy andinnoviation unit，简称PIU)，作为一个协调各个部门改革的中枢机构；同时还在内阁办公室成立了公共服务改革办公室，重点负责推进公共服务改革③。在美国，1993年克林顿总统支持副总统戈尔组建并领导国家绩效评估委员会(NPR)，专职负责指导美国联邦政府推行重塑政府运动。2001年，布什总统重组总统管理委员会，以推进《总统管理议题》在政府各机构的改革④(186)。日本分别于1983、1987、1990年成立第一、第二、第三临时行政改革委员会，1997年日本前首相桥本龙太郎亲任行政改革委员会最高领导，大力推进日本的行政改革④。澳大利亚也在改革的各个阶段成立了类似的改革推进机构①(193-196)。 　　由此可见，取得政府权威的支持并成立专职推进机构是确保改革取得成效的关键要件。因为行政改革涉及到多种层面的利益关系，会遇到体制内各种形式的利益集团、组织和个人的抵制；在这种情况下，充分利用行政首长的政治权威和改革专职机构的调研、建议和跟踪，及时发现和消除改革的内部障碍，加大改革的推进力度，就成为了改革者们的共同选择。 　　 　　二、重视配套立法，构建改革的法律控制机制 　　 　　西方的行政文化是一种法治主义的行政文化，强调依照法律的既定规则而非个人意志办事。基于这种文化，国外在行政改革过程中非常重视法律对改革进程的约束和推进作用，通过配套的改革立法将行政改革涉及的重要方面置于法律控制之下，形成法律控制机制，坚持用法律的手段来引导和控制改革的进程。 　　在美国，为了推进以“绩效”为中心的行政改革，克林顿总统于1993年颁布实施《政府绩效与结果法》。由于法律的强制性和权威性，该法案在美国实施以来，大大减少了来自政府内部的抵触，使美国政府在绩效方面的改革举措相对于其他改革举措开展得更为顺利。其后美国又颁布了《联邦劳动力重构法》(FWRA)、《政府管理改革法》(