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基于内容分析法土地利用总体规划目标偏好研究お 　　摘要 　　土地利用总体规划需要统筹区域发展多元目标以增强对区域发展的指导力和约束性，因此全面了解我国土地利用总体规划的政策目标偏好，能为优化规划技术方法和改革规划管理体制提供政策参考。鉴于此，本文在分析我国土地利用总体规划多元目标及其关系的基础上，采用内容分析法基于全国土地利用总体规划纲要进行词频挖掘构建目标偏好测量维度及体系，进而对两轮省级土地利用总体规划文本进行目标偏好的定量测度，结果表明：①土地利用总体规划是多目标规划，通过内容分析法可以构建由经济、社会、生态三大目标构成的目标偏好测量体系；②从目标偏好排序来看，三大目标中社会目标始终是两轮土地利用总体规划的首要偏好目标，生态目标是土地利用总体规划的次要偏好目标，经济目标排在最后；同时相比上轮规划，本轮规划耕地保护子目标次序提前，土地整治子目标次序推后；③从目标偏好程度来看，社会目标的首位偏好程度有所下降，但其中耕地保护子目标的首位偏好度明显上升；生态目标和经济目标的首位偏好程度基本不变，总体而言本轮规划三大目标偏好程度的差异缩小。研究结果说明，我国土地利用总体规划始终坚持以耕地保护为核心的社会目标偏好，符合其是国土资源管理部门主导的部门规划的定位；虽然土地利用总体规划对经济、社会、生态三大目标的偏好程度差异缩小，但其若要在空间规划体系中发挥更大的作用，还需要通过优化规划技术和改革规划管理体制进一步均衡经济、社会、生态目标，以承担起统领全区域空间发展的要求。 　　关键词土地利用总体规划；目标偏好；内容分析法；关键词；词频 　　中图分类号F301.2 　　文献标识码A 　　文章编号1002-2104（2017）04-0016-07 　　[WTHZ]doi：10.12062/cpre 　　我国土地利用总体规划借助自上而下的五级规划体系，通过指标约束和用途管制，形成了对土地发展权的分配方案[1-2]，成为影响和支撑区域发展的重要公共政策体系，同时也是土地政策参与宏观调控的主要工具。但是，当前土地利用总体规划在统筹区域多元发展目标?r存在不足[3]，如偏重经济发展目标而对生态环境目标重视不够[4]，重视耕地保护这一社会目标而忽视其他社会目标[3]和防治水土流失等生态目标[5]。这一问题的存在，导致土地利用总体规划实施时容易与其他空间性规划产生冲突并陷入执行困境[6]，从而削弱自身对区域发展的指导性和约束力。 　　针对这一问题，相关研究主要从多目标规划的视角开展，指出多目标规划是一种能包含经济、社会、生态等多种发展目标的决策方法[7-8]，通过将多目标规划与其他数学模型和技术方法相结合应用于规划决策，可以得到均衡多种目标的规划优化方案[9-10]。此外，还有部分学者基于规划多目标协同的目的对规划的编制模式进行了反思[3，11]。以上研究都是在规划目标不协同的问题基础上开展的技术方法优化和管理体制改革，但这些研究未能回答现行规划目标偏好优先顺序及其偏好程度如何这一问题。因此，本文在分析我国土地利用总体规划多元目标及其关系的基础上，采用内容分析法，依据全国土地利用总体规划纲要对规划目标进行词频挖掘以构建测量维度及体系，进而对两轮省级土地利用总体规划开展目标偏好的定量测度，以期为完善规划技术体系和管理体制提供参考。 　　1 土地利用总体规划目标体系及其偏好 　　1.1我国土地利用总体规划的目标体系 　　空间规划本质上是一种公共政策[12]，作为一种重要类型的空间规划，土地利用总体规划是一个完整的公共政策体系。就政策目标而言，公共政策目标是多元的、多层次的[13]。由于土地利用的多效益性，作为公共政策的土地利用总体规划具有典型的多目标性[4]。已有研究大多认同经济、社会、生态目标是我国土地利用总体规划需要考虑的三大主要目标[7-9]，具体来看： 　　（1）坚守18亿亩耕地红线，保障粮食安全是土地利用总体规划的社会目标。基于我国人多地少的国情，从80年代编制第一轮土地利用总体规划开始，保护耕地就成为其主要目标。1998年新《土地管理法》提出“耕地总量动态平衡”的要求后，90年代末编制的第二轮规划据此建立了自上而下的规划体系、制定了相应的管控指标，耕地保护目标大大加强；21世纪初编制的第三轮规划，在18亿亩耕地红线的基础上对管控指标进行了细化，从而进一步凸显了耕地保护的社会目标。 　　（2）提供满足经济发展的建设用地，稳步推进城镇化建设是土地利用总体规划的经济目标。我国正处于快速工业化、城镇化的发展阶段，经济发展需要大量的建设用地投入，因此土地利用总体规划在配置土地发展权时必需充分考虑经济目标。21世纪初我国开始编制第三轮土地利用总体规划，原第二轮规划提前中止，就是因为原规划方案未预估到经济快速发