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对地方债发行思考 　　[摘 要]在金融危机背景下为了顺利实施4万亿投资计划，国务院批准发行地方债便于各地筹集配套资金，债券发行后频频出现“破发”、“零成交”的尴尬局面。究其原因有宏观和微观等多方面，要解决这些问题，推动地方政府债券的发展必须通过建立公开透明的地方债券使用机制以及市场化定价机制，引进专业性风险评估机构进行对各地方政府债券进行风险评估。 　　[关键词]地方债 国债 利率 　　作者简介：陈伦盛（1983-）男 ，汉族，广东省韶关市，中共韶关市委党校经济教研室教师。主要研究方向：金融学，财政学，区域经济学。 　　 　　一、我国发行地方债券的背景 　　地方政府债券（Local Treasury Bonds），指某一国家中有财政收入的地方政府或地方公共机构发行的以当地政府财政收入能力作为还本付息担保的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。 　　在上世纪80年代末至90年代初，我国许多地方政府为筹集资金修路建桥，曾经发行过地方债券，有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。直到1993年，这一行为被明令制止，原因是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 　　尽管法律明文规定地方政府不能举债，但是令人尴尬的事实是，在地方各级财政中，负债运营已经成为明显的常态。地方基础设施建设资金短缺的压力使一些地方政府采取各种规避措施，通常的做法是以市政工程公司或者城投公司的名义发行收入债券，筹集资金用于市政建设，以项目收益还本付息。这些债券最终都是以地方财政为担保的，这些企业发行的债券名为企业债券，实质上相当于地方公债的一种“准地方公债”。据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计，目前我国地方政府至少存在1万亿元以上的负债。其中地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。 　　今年以来，在金融危机全球蔓延，且愈演愈烈的背景下，各经济体均采用多种积极的货币政策和财政政策来刺激经济。我国在采取了多次大幅度降低存贷款利率，下调存款准备金率的适度宽松货币政策调整，同时制定并开始实施大规模的财政刺激计划，其中以去年推出的4万亿元经济刺激计划为主。然而，这4万亿元中，两年内列入中央财政预算的只有1.18万亿元，其余则需地方财政和社会资本配套。根据有关部门测算，2009年，地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而目前地方政府自身仅能够提供3000亿元，“缺口”将近3000亿元。地方政府特别是中西部地区如何成功筹措到这部分配套资金成为了摆在各级地方政府面前的一道难题。发行地方债筹措资金，无疑是为扩大地方政府收入来源，助推4万亿投资计划顺利实施的重要途径。 　　随后经国务院批准同意，2009年发行，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券，共计2000亿元。至此，在我国沉寂多年的地方债重新开闸。 　　 　　二、当前地方债发行的现状及问题 　　随着新疆3月27日发行第一期地方债30亿元开始，财政部陆续安排各地各批次地方债的发行。今年由财政部代理发行的2000亿元地方债券分配方案已经确定。与发行前的热闹场面形成鲜明对比，地方债上市之后的表现着实让人大跌眼镜。从4月3日首只地方债新疆债上市开始，跌破发行价或“零成交”、“上市首日零交易”等尴尬场面一直伴随着地方债，地方债屡遭冷遇。究其原因主要有以下几方面： 　　（一）收益率低、缺乏定价权，导致投资主体单一 　　当前我国发行的地方债，主要是为解决地方财政“保增长”配套资金不足，虽是以地方债命名，却仍是国家财政保障下的类国债产品。在这一前提下，市场规律将失效，地方债定价机制被扭曲。国家财政部门全面代发地方债，国家财政保障其还本付息，市场将其信用等级等同于国债，令市场只能按照国债利率水平来给地方债定价，大大压低了地方债利率水平。另外从其收益率上分析，现在地方债收益率普遍在1.6%左右，而同期目前一年期存款利率是2.25%，国债为3%左右，显而易见地方债收益率相对较低，对个人投资者吸引力不大，主要的持有机构是商业银行，这些商业银行从普通居民手中吸收活期存款利率极低为0.36%，再加上如今国家实行适度宽松货币政策，社会上的资金面普遍充裕， 1.24%的利差使得地方债成为了商业银行债券配置的一个选择。 　　（二） 规模有限，流动性不足 　　作为补充财政资金地方债，国务院给出了“2000亿元”的上限，导致其规模扩张有限，流动性不足。这也决定了地方债的参与者，多为一些长期资金作为投资配置