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建立政府信用法律机制思考 　　关键词：政府信用；信任结构；法治 　　摘要：政府信用在整个社会信用体系中处于基础和核心地位。目前我国地方政府的信用现状不容乐观，原因在于缺乏与市场经济相适应的信任结构、司法权难以对行政权形成有效制约以及有关政府信用的法律制度不完善。因此，要提高政府信用必须确立与市场经济相适应的信任结构，完善相关法律制度，例如建立政府自身信用信息评价与公开法律制度。 　　中图分类号：DF31　文献标识码：A 　　 　　政府信用在整个社会信用体系中处于十分重要的地位，关系着经济的发展、社会的稳定以及其他社会主体的信用。政府不依法办事，腐败滋生，源头信息虚假将使整个社会的信用关系陷入混乱。因此，有必要对我国政府信用问题予以关注和研究。 　　 　　一　政府信用的含义 　　 　　一般地说，政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指包括立法机关、司法机关和行政机关在内的一切行使国家权力的机关。狭义的政府仅指国家的行政机关。根据上述对政府概念的界定，政府信用也应有广义和狭义之分。前者指行使国家权力的一切机关为履行其职能而获得的信用。后者仅指行政机关为履行其职能而获得的信用。本文以狭义的政府信用为讨论对象。 　　 　　二 我国政府信用现状及产生政府信用问题的主要原因 　　 　　1　我国政府信用现状 　　多年来，我国政府信用的建设取得了较大的成就，从2003年中纪委出台的多项反腐败措施到“信用浙江””的提出；从2004年的标准普尔信用评级发表的“亚太区政府评级表现报告”到《政府信息公开条例》的出台，这一系列事件表明我国在政府信用建设方面取得的成绩是巨大的。但是另一方面，我国政府信用的现状仍不容乐观，主要表现在如下几个方面： 　　(1)政府功能错位“透支”政府信用。有的地方政府不恰当地干预经济活动，以政府信用为依托向老百姓借钱搞社会集资，然后把钱再转借给企业，这样一来，一旦企业出了问题，政府便无法兑现自己的还款承诺，从而政府的信用就大打折扣。 　　(2)政策和行政行为不稳定、不连贯，造成政府失信于民。这主要有以下几种情况：第一，有的地方政府领导在任期内只考虑本界政府的任期目标，任期届满后便异地为官，留下许多后遗症只能由下届政府负责。但“新官”往往不理“旧帐”，所以前任政府的承诺往往无法兑现。此外，“一任领导一任创新”的模式不仅造成经济资源的高消耗，也无法保证政策以及行政行为的一脉相承，直接导致政府“失信于民”。第二，政府在出台规则时缺乏考虑，出台的政策往往缺乏完整性、统一性与可操作性。这种状况最直接的后果就是公众对政府管理能力的质疑，这对政府信用来说则是一种“硬伤”。 　　(3)政府行为缺乏公开性。尽管近年来各级政府相继出台了一系列政府、村务公开的政策，但由于缺乏制度保障，假公开、半公开现象比较突出，公开政策在执行中变得名不副实。 　　(4)地方保护与腐败现象严重损害政府信用。当前我国正处于经济和社会的转轨时期，有的地方政府利用各种制度不健全的机会和中央为鼓励地方的积极性下放给地方政府较大自主权的有利时机，为地方政府的一己之私，无视中央政策，实行地方保护主义。此外，一些政府工作人员腐败堕落，在代表国家行使公权力的时候，滥用职权，以权谋私，极大地破坏了政府的形象。 　　 　　2　我国政府信用问题产生的主要原因 　　(1)缺乏与市场经济相适应的信任结构以色列社会学家爱森斯塔德、英国社会学家吉登斯等人认为，有不同的“信任结构”，就是说，“这种信任和那种信任是以何种不同的方式构成的”。简言之，信任结构主要涉及“对准信任”、“因何信任”的问题。具体而言，信任结构分为基于个性特征的信任和基于制度的信任。所谓基于个性特征的信任，又称特殊主义型信任，是指“对某个具体人物的信任。亲族、行会中的信任多属于此类”。所谓基于制度的信任，又可称为普遍主义型信任，是指对“匿名者组成的制度系统的信任”。“在给定的制度下，你不得不按照别人预期的那样做，因为如果你不那样做的话，就会受到很大的惩罚；或者说在技术上你没有可能不那样做，所以别人就信任你。由法律维持的信任就是一种典型的基于制度的信任。” 　　市场经济产生于西方契约文明的土壤中，市场经济下的信用也是以契约为前提的。“契约关系本身就是一种制约关系，为什么要契约，就是因为不可信任。”“先小人”，“后君子”的处事方式，避免了因过度信任而带来的道德风险。西方社会中规避信用危机的主要手段是法治――通过法律的权威在社会中建构一种普遍主义型的信任结构，使市场经济在法治的轨道上健康有序的运行。另一方面，契约伦理中契约双方当事人的地位是平等的，因此在信用关系上，双方是一种双向的信任关系，双方主体互为信用的供方与受方。综合以上两个方面的原因，我认为市场经济条件下的信任结构应该是基于法