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广东省地方政府机构设置差异性探讨 　　摘要　广东省地方政府机构的设置和全国其他地方政府一样，存在上下对口的现象，这样虽然有利于上令下达，但也存在不少弊端。因地制宜设置地方政府机构，是政府体制改革的内容之一。广东省有必要制定《广东省实施(地方各级人民政府机构设置和编制管理条例)办法》，保留《省条例》的积极成果，完善《地方条例》的不足，为深化广东省行政管理体制改革，提供制度保障。 　　关键词　地方政府；机构设置；对口管理 　　作者简介　栾盈菊(1967-)，女，汉族，河南濮阳人，北京师范大学政法系学士，肇庆市行政学院，副教授，研究方向：行政管理学。 　　 　　因为各地经济结构、财政收入、地理位置、辖区面积、资源状况、人口规模、文化土壤、风俗习惯等方面各不相同，各级地方政府的职能不一样，地方政府的机构设置应体现地方特色，没必要强调“上下对口”。中央政府也开明务实，多次明确指出，允许地方政府因地制宜设置机构。但是事实上，地方政府的机构设置和中央政府的机构设置大致相同，并且基本上“左右对齐”。如何落实党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，因地制宜设置地方政府的机构，是广东省深化行政管理体制改革面临的重大课题。 　　 　　一、上下级政府机构设置“对口”的原因 　　 　　中央政府多次强调政府机构设置不必“上下对口”，但对口管理的规则一直被大体上遵循着，原因何在? 　　 　　(一)上级政府或者业务主管部门的干预 　　在过去几次机构改革中，一些地方政府试图从实际出发，因地制宜地设置政府机构，但是往往遭到上级政府或者业务主管部门的干预。因为上级政府或者业务主管部门掌握着大量的资源，如果下级政府不设置对口机构，就会在财政拨款、考核检查或项目评比等方面吃亏，因此，下级政府往往无可奈何地设置对口机构，以表示对上级政府或者业务主管部门工作的重视。 　　 　　(二)下级政府的坚持 　　过去几次机构改革中，一些地方政府的上级政府或者业务主管部门并没有干预下级政府的机构设置工作，但是，这些下级政府主动与上级业务主管部门看齐，其目的并非为了有利于政策的贯彻，有利于上下统一性、协调性，而是为了能够安排更多的领导职位和人员。 　　 　　二、上下级政府机构设置“对口”的危害性 　　 　　(一)容易形成自成一体、层层相护的“既得利益体系” 　　上下级政府机构设置“对口”，有助于取得“上下一致”的体系效应。但是，在自己的系统里，上级业务部门给的钱和物，理所当然地要为上级业务部门和本系统的人“服务”，而别的系统、别的部门则往往“针插不进、水泼不入”。一些单位和部门屡屡发生的私设“小金库”、“跑部钱进”、超标准接待、公款请客送礼甚至行贿受贿等不正之风和腐败现象，显然与“上下对口”的管理体制不无关系。 　　 　　(二)造成机构重叠、人浮于事 　　上下级政府机构设置“对口”，必然造成政府机构庞大、人满为患、行政成本提高，还可能造成部门之间职能交叉，办事互相掣肘、扯皮推诿、效率低下，滋生脱离群众、争权夺利、无事生非等官僚主义和形式主义，不利于建设勤政、廉洁、务实、高效的法治政府。 　　 　　三、保障地方政府因地制宜设置机构的措施 　　 　　2000年，广东省制定了《广东省行政机构设置和编制管理条例》(以下简称《省条例》)，为推进广东省机构改革、巩固改革成果，加强机构编制管理、遏制机构编制管理的违法违纪行为，起到了积极的作用。2007年5月1日，国务院发布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《地方条例》)开始实施，这是我国机构编制管理法制化的重要成就，适应了深化行政管理体制改革和依法行政的需要。广东省政府有必要制定《广东省实施(地方各级人民政府机构设置和编制管理条例)办法》，保留《省条例》的积极成果，完善《地方条例》的不足，为深化广东省行政管理体制改革，提供制度保障。 　　(一)保留《省条例》的积极成果。《省条例》中的一些规定非常有价值，但是，《地方条例》并没有吸收，应在制定《广东省实施(地方各级人民政府机构设置和编制管理条例)办法》时予以保留，这些条款是： 　　1　设立、撤销或者合并行政机构的方案以及增设、撤销、合并或者调整内设机构职能方案的具体内容要求。《省条例》第9条规定了设立、撤销或者合并行政机构方案的具体内容要求；第15条规定了增设、撤销、合并或者调整内设机构职能方案的具体内容要求。《地方条例》只是要求人民政府提交方案，并没有明确方案的具体内容。为了使法律具有可操作性，保留《省条例》对方案具体内容的要求很有必要，尤其是方案中要求说明设立行政机构时“与业务相近的行政机构职能的划分”，或者“撤销或者合并机构后职能的消失、转移情况”的规定，对避免行政机构职能交叉、减少多头管理具有重