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开发性金融机构公司治理国际经验与借鉴 　　在过去的30年里，尽管经历了私有化的大潮，但国有金融机构仍然是金融体系的重要组成部分。平均来看，国有金融机构占全球银行体系总资产的25%，其中欧盟国家该比例达到30%，而在金砖国家的这个比例则更高。在所有国有金融机构中，开发性金融机构通常是规模最大的，其中中国国家开发银行、巴西开发银行以及德国复兴开发银行更是超级银行，每家银行的总资产都超过了世界银行的总资产规模。国家设立开发性金融机构是为了向个人、公司以及战略部门提供信贷和金融服务，而这些信贷和服务，私有金融机构没有能力或者意愿提供，从而无法达到政策部门的要求。在2008～2010年的金融危机期间，大部分的开发银行通过向私有部门提供信贷发挥了反周期的作用。与传统政策性银行相比，开发性银行实行的是市场化运作。在贯彻国家政策意图和执行发展战略的同时，开发性银行还依托自身较高的市场认知度与国家信用开展业务，从而推动市场融资。 　　中国开发性金融在支持基础设施、基础产业和支柱产业领域发挥了不可替代的作用，为中国经济社会发展做出了重要贡献。国务院近日同意了国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，要求以供给侧结构性改革为主线持续深化经济体制改革。其中重点工作之一就是深化金融机构改革，包括商业银行建立现代金融企业制度，完善开发性银行、政策性银行治理结构，合理划分业务范围，加强内部管控和外部监管。2017年4月26日，习近平主席在中共中央政治局会议集体学习时发表重要讲话，要求加强金融风险防范。所以，建立现代金融制度，不仅是深化改革的要求，也是防范风险的内在需要。鉴于国家开发银行在经济发展和“一带一路”国家发展战略中的重要作用，以及公司治理在金融风险防范方面的作用，本文通过研究国际上开发性银行的治理经验，结合我国国开行的发展现状，提出提高我国开发性金融机构治理水平的政策建议。 　　国际经验 　　综合来看，国有金融机构的“通病”包括弱治理、财务问题、目标不明确、与私企的不完全竞争，以及被利益集团操纵等。不难发现，这些问题如果本身不是归因于公司治理的话，也与公司治理相关。所以，我们首先谈谈开发性银行治理体系的国际经验。根据世界银行的全球开发性金融机构调查报告，我们从所有权结构、董事会的构成和职权、风控体系、信息披露以及监管五个方面来对开发性银行治理体系的国际经验进行总结。 　　所有权结构。在开发性金融的所有权方面，74%的开发性银行由政府完全所有和控制。政府持股在51%～99%的占比为21%，剩余5%的开发性银行，政府持股低于50%，这部分银行主要由私有部门管理，但是其活动还是集中在发展性的业务上。而作为政府拥有的金融机构，64%的开发银行享受政府资金的支持。比如政府的债务担保，这使得他们的融资成本较低。40%的开发银行接受政府的补贴和转移支付，有些开发银行甚至高度依赖政府的补贴，比如越南的社会政策银行。 　　董事会的构成和职权。政府通常任命开发银行的董事会成员，并注重董事会专业性和独立董事作用的发挥。在董事会成员的构成上，平均而言，开发性银行的董事会一般由8名董事构成。22%的开发性银行的董事会超过10人。而且，大多数开发性银行的董事会成员中有政府代表，比如来自财政部、劳工部、住房部、贸易部甚至中央银行的代表。75%的开发性银行允许非政府的独立代表参加董事会。在这些银行中，董事会以独立董事为主体的占比达30%，有些银行的董事甚至全部为独立董事，比如安提瓜巴布达发展银行。大部分的开发性银行对董事会成员的任职有最低资质要求。91%的开发性银行对董事成员有最低教育水平要求，87%的开发性银行对董事有银行领域的最低技术资质要求，75%的开发性银行要求董事会成员没有破产记录。值得一提的是，所有国有开发银行的政府都持有任命和取消董事会成员和首席执行官的权力。而政府的这种安排可能影响了董事会作用的发挥。例如，很多国家的部委或者总理、总统有CEO的任免权，造成董事会独立性的降低与治理作用的“架空”，使得CEO不对董事会负责，董事会也无法对股东单位负责。国有企业董事会这种职责的缺失被经济合作与发展组织（OECD）的许多成员国认为是国有企业治理最薄弱的环节之一。未来的趋势是给予董事会对CEO的任免权。 　　风控体系。开发性银行对风险的识别、度量以及管理能力是实现充分治理以及其整体业绩表现的关键保障要素。71%的开发性银行认为最重要的挑战是需要改进他们的风险管理能力。88%的开发性银行表明他们有风险管理部门，其中仅53%的开发性银行的风险管理部门可以直接汇报给董事会。 　　信息披露。有效的公司治理依赖于相关信息在开发性银行内部准确及时的分享，以及对政府、立法机构和公众的披露。调查显示，50%的开发性银行认为改善公司治理和透明度是主要挑战，