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建立基于系统控制城市应急管理模式 　　摘要：虽然已经有不少文章从一般的意义上就城市应急管理的预警机制和应对措施提出了见解，但对这个问题的讨论仍然需要引向纵深。我们需要从发展战略再定位的角度出发，从基于系统的而不是枝节的、基于全过程的而不是片段性的、基于战略的而不仅仅是战术的角度去考虑问题。本文认为建立系统控制的应急管理模式需要包括战略能力、发展能力、过程能力(包括预防、准备、应急、恢复)三个方面，讨论了加强三个方面能力建设的策略。 　　关键词：城市应急管理；系统控制；能力建设 　　中图分类号：C912.81 　　文献标识码：A 　　文章编号：1009―3060(2008)06―0019―04 　　 　　 　　21世纪的中国急需加强有关城市安全和应急管理的研究，虽然已经有不少文章从一般的意义上就应急管理的预警机制和应对措施提出了见解，但对这个问题的讨论仍然需要引向纵深。我们需要从发展战略再定位的角度出发，从基于系统的而不是枝节的、基于全过程的而不是片段性的、基于战略的而不仅仅是战术的角度去考虑问题。通过研究世界卫生组织和联合国其他部门的有关资料，本文认为建立系统控制的应急管理模式需要包括战略能力、发展能力、过程能力(包括预防、准备、应急、恢复)三个方面。在此，就这三个方面的能力建设提出一些自己的看法(图1)： 　　 　　一、确立以人类福利为导向、把风险意识内化的发展理念 　　 　　基于系统控制的应急管理模式的第一要素是提高应急管理的战略意识。一个国家、地区或城市的应急管理能力首先表现在有无把风险意识内部化、制度化的发展观念和发展战略，这方面的意识薄弱往往是导致其他一系列问题发生的原因。从这个角度审视，我们以往的发展观念和发展战略通常存在着两个方面的问题： 　　一是过多关注日常的以积累性、典型性为特点的发展过程，而缺乏应对突发的非典型发展因素的思想意识。这导致我们在确定发展战略、制定发展政策和布局发展项目时，很少对突发事件的防范进行主动的安排。事实上，发展过程和发展成果是建设性因素和破坏性因素的迭加，增加前者可以扩大发展的成果，减少后者则可以保护发展的成果。可惜我们在发展观念和发展战略中往往是强调前者而轻视后者，结果从一开始就降低了防范非典型事件发生的能力。 　　 　　二是过多关注经济增长等外表性、物质性的发展方面，而较少关注人类福利等实质性的发展目标。由于一个破坏性的非典型事件经常对人类的生命安全、财产安全、环境安全带来巨大的风险。因此，以人类福利为导向的发展战略要求高度重视风险防范。可惜我们以往的发展观念主要是以经济增长为导向的，结果影响了在防止人类风险上我们应该有的许多投入。如，2003年非典型肺炎事件，就明显地暴露了我们在城市卫生体系方面所提供的公共物品和公共服务的短缺。 　　因此，建立基于系统控制的应急管理模式，首先要求我们在发展观念和发展战略层面上而不是一般的技术层面上，有根本性的转变和提升。从这个意义上讲，我们对国家综合竞争力和城市综合竞争力等概念的理解，需要赋予更加完整的内涵。在人类发展会不时遇到非典型事件干扰的21世纪，我们应该认识到，国家与国家之间、地区与地区之间、城市与城市之间综合竞争力的差距，很大程度上取决于基于防范非典型事件的意识、战略和能力。 　　 　　二、提高有利于降低风险易感性和提高风险适应性的能力 　　 　　基于系统控制的应急管理模式的第二要素是提高风险防范的发展能力。无风险意识的发展观念和发展战略，不可能自觉地通过发展去降低国家或城市对灾难事件的脆弱性；而有风险意识的发展观念和发展战略，则要求发展必须有利于降低社区对灾难事件的脆弱性。这意味着，我们在制定城市的发展战略、发展政策和发展项目时要注意提高两个方面的能力： 　　 　　一是要降低社区对于风险的易感性。易感性是国家、地区、城市对于某种风险或某些风险的暴露程度。例如，太平洋沿岸地区的国家和城市因为地理位置和地质环境易于发生强烈地震，2003年的非典型肺炎事件特别起源于喜欢吃野生动物的广东，这都是易感性的表现。降低城市对于风险的易感性是：通过“风险分析”来测定影响城市发展的灾难类型(自然原因、污染原因、技术原因还是人为原因)，通过“影响评估”估计潜在危险的影响程度，通过发展战略、发展政策、发展项目来减少城市暴露于这些灾难的机会。 　　二是要提高社区对于风险的适应性。适应性是国家、地区、城市对于某种风险或某些风险的处理能力。适应性的高低反映了一个社区对于应急事件的驾驭能力。高适应性的社区面对强的灾难易感性可以沉着自如地化解困难；而低适应性的社区则可能使一个一般的应急事件扩大为重大的灾难事件，并使得灾难不断得到发展。我国近年来发生的诸多城市危机事件多少显示了，社区或城市适应性差异导致了事件发展的程度差