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政府在利益格局变动中主导作用及其困境 　　[摘要]1978年以来的体制变革本质上是一个传统利益格局逐渐分化、新的利益格局逐渐形成的过程，又是一个权力与利益资源的转移再分配过程。作为行为主体的政府在社会利益格局变动中发挥着主导作用，然而政府特殊利益的存在使其陷入既是社会利益整合者又是既得利益维护者的矛盾困境，不可避免地加剧了政府进行利益整合的难度。政府必须克服自身的特殊利益，自觉承担起社会利益整合的使命。 　　[关键词]利益格局；利益整合；公共利益；政府特殊利益；体制变革 　　[中国分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1002-7408(2009)01-0015-04 　　 　　1978年以来的体制变革时期本质上是一个传统利益格局逐渐分化、新的利益格局逐渐形成的过程。它是利益关系分化和重组的过程，是社会不同的利益群体的利益重新界定和重新耦合的过程。以公共利益为旨归的政府在这??过程中作用如何?政府特殊利益的存在对利益格局的变化有何影响?政府怎样承担起社会利益整合的使命?澄清这些问题对规范我国体制变革时期的政府行为具有积极的理论意义和现实意义。 　　 　　一、政府在利益格局变动中的主导作用 　　 　　所谓利益格局，是指不同社会成员之间以及社会成员与社会之间在利益分配和占有过程中形成的相对稳定的模式化的关系形态。利益格局是在占统治地位的社会生产关系的基础上，各社会成员之间以追求利益为目的的相互作用以及社会对这种相互作用的控制和调节的过程中形成的。利益格局调整总是伴随着全面性的体制变革。没有体制变革，就无法突破原有基本利益关系的界定，相反，体制变革必然要重新界定基本利益关系，引起利益格局的变动。从这一意义上讲，体制变革的实质就是利益格局调整。这种伴随着体制变革而发生的利益格局调整是基本利益关系的重新构建。中国的体制变革可以理解为全面的制度变迁过程，亦即权力与利益资源的转移和再分配。 　　“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”政府是最权威的承载公共权力的政治组织和制度，它作为国家权力的执掌者、社会公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要成为不同利益主体的不同利益的共同诉求对象。正如马克思所言：“每一种共同的利益，都立即脱离社会而作为一个最高的普遍的利益来与社会相对立，都从社会成员自己行动的范围中划分出来而成为政府活动的对象。”作为行为主体的政府，在其行为目标、过程、方式等方面发挥着其在改革进程中的主导地位和在社会利益格局变动中的主导作用。 　　从行为主体看，政府是最主要的制度供给者。“制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。”中国的经济体制改革是在中国共产党领导下进行的，改革的每一进程都是由党的政治权力中枢决定并通过行政权力中枢――政府去贯彻实施的。这种由政府命令和法律引入实行的自上而下的改革是一种强制性制度变迁，而且由于国家职能特别是集中管理体制下我国政府集运动员、裁判员和规则制定者三重对立身份于一体，直接大规模参与经济活动，不仅在政治力量的对比中处于绝对优势地位，而且还具有相当巨大的资源配置权力。因为强制性制度变迁的制度供给最主要的主体是政府，其他组织或利益主体在制度供给上无法与政府主体匹敌或抗衡。在具体操作中，这种制度创新表现为在一定宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中枢(政府)提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素，而这种能力和意愿主要取决于一个社会的各既得利益集团(阶层)的权力结构或力量对比。强制性制度变迁由于政府的优势地位，因而政府主体是决定制度供给的方向、速度、形式、战略安排的主导力量。而且，政府主体本身就是一个科层制组织体系，这就使得由权力中心确定的新的制度安排通过各级行政机构去贯彻实施具有了坚实的组织保证和支持。因此，政府作为最主要的制度供给者，其行为必然引起社会利益格局的重大变动。 　　从行为目标看，政府对经济增长和社会政治进步负责。由于国家具有暴力上的比较优势，它能够规定和实施产权，所以政府最终要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构负责。新制度经济学家道格拉斯?C?诺思认为，“国家提供的基本服务是博弈的基本规则”，其具体目标有两个：“一是，界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，这能使统治者的租金最大化。二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。”即政府通过制度创新所要实现的目标是双重的：统治租金最大化和社会稳定及政治支持最大化。政府期望新的制度安排能够赢得广泛的政治支持，保持权力中心在政治力量对比中始终处于支配地位，从而增强政治统治的合法性基础。综观体制变革历程，政府主体安排的制度创新大都满足了非政府主体和社会成员的利益需求，即首先做大“蛋糕”，然后再尽可能地