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政府间应急财政责任分担机制借鉴与启示 　　[摘要]在灾害等危机事件的处置和善后工作中，中央（联邦）财政与地方财政都扮演着至关重要的角色，建立健全政府间应急财政责任分担机制对于加强政府应急管理能力，更好地应对公共危机有着重要的现实意义。本文介绍了美国和澳大利亚的政府间应急财政责任分担机制并总结提炼出其有益经验，同时分析了我国中央与地方政府间应急财政责任分担机制的现状以及存在的问题，着重从完善法律体系、合理划分各级政府责任、设计激励机制等方面提出了完善我国中央与地方政府间应急财政责任分担机制的政策建议。 　　[关键词]政府间关系；应急财政；财政责任 　　[中图分类号]F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）05-0086-05 　　发达国家和地区在频发的自然灾害、公共危机中积累了宝贵的经验，形成了自己的应急机制，构建了比较完善的应急财政管理体系，对各级政府的应急财政责任有着比较明确的划分，这对我国有很大的启示和借鉴意义。下面以在应急财政管理方面比较有代表性的美国和澳大利亚为例，通过介绍其在各级政府应急财政责任分担方面的一些做法，总结并提炼出对完善我国中央与地方政府间应急财政责任分担机制以及应急财政管理体系具有参考价值的有益经验。 　　一、美国应急财政责任分担机制 　　美国是一个联邦制国家，它的应急事务管理实行属地化管理，联邦政府和各州政府、地方政府有着非常明确的财政责任分担机制。总的来说，对于灾难防御，尤其是全国灾难防御体系的构建与维护，联邦政府承担主要的财政责任；一旦灾难发生，就由州与地方政府首先进行救助，只有在灾难非常严重的情况下，以至于超过了受灾州和地方政府的有效应对能力时，才由州政府向联邦政府申请援助，联邦政府则依据相关法定程序介入。 　　美国联邦政府关于应急资金支出管理的法律主要是1974年生效的《斯坦福法案》（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act），也称为《美国联邦灾难救济和突发事件救助法》。[1]在该法案的授权下，美国联邦政府建立了赈灾基金，相当于我国中央政府的应急资金，与我国计提的预备费有相似之处。但在美国，联邦政府赈灾基金由专门的、综合性的应急事务管理机构——联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）进行管理。与联邦政府相似，美国各州政府和地方政府也制定有本级的灾难救助法，并设立相关的应急救灾基金，以应对灾难事件的发生。例如加利福尼亚州就在《加利福尼亚州自然灾害救助法》中规定每个财政年度初始，在灾害经济应对行动账目中必须设有100万美元作为不受妨碍的收支平衡款额。 　　从2007年新修订过的《斯坦福法案》的主要内容中看，美国联邦政府的灾难救助项目主要分为三大部分，分别是灾难防御救助计划、重大灾难救助计划和突发事件救助计划。综观这三大项目，无论是对于联邦政府，还是州和地方政府，对其救助责任、资金提供比例、用途、标准都做出了清晰的划分和规定，可量化，易于操作。 　　（一）灾难防御救助计划 　　灾难防御救助计划主要是针对灾难发生前的防御工作。联邦政府在各州制定全面而可行的灾难防御规划时向其提供援助，以避免、降低、减缓灾难的发生。在州政府提出申请后，总统在授权范围内可以向其灾难防御计划的实施提供不超过25万美元的拨款；若州政府需要维护、改进和更新计划，总统有权向州提供不超过维护、改进和更新州灾难救助计划所需总花费50%的拨款，但该项拨款对于每个州每年不得超过5万美元。同时，为了保证该项目的资金供给，总统可以在财政部设立“国家灾难风险防御基金”（National Predisaster Mitigation Fund），专门用于该项目，经总统核准了的灾难防御活动所需花费的75%可由该基金提供，其余部分则由所在州和地方政府承担。 　　（二）重大灾难救助计划 　　根据美国相关法律的界定，此处所言的重大灾难是指在美国范围内发生的引起了严重损害的自然大灾难，如飓风、龙卷风、洪水、海啸、地震、泥石流等以及不管何种原因导致的水灾、火灾或爆炸等。 　　在总统宣告发生重大灾难后，州、地方政府和灾难救济组织首先进行重大灾难救助并提供各种可用资源，以减轻灾难带来的破坏和损失。在遵循属地化管理原则的基本框架下，只有当灾难超出了受灾州和地方政府的有效应对能力时，州长才可以申请联邦政府的救助，而且前提条件是该州必须已经依照州的法律规定采取了相应的危机应对措施，并保证州政府会遵照《斯坦福法案》所规定的成本分担机制承担相应的灾难救助支出。《斯坦福法案》中对重大灾难救助计划的项目做了细致的规定，包括提供必须的基本救助（如医药、食品和其它消耗品）