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政府执行力弱化体制成因与对策 　　摘要:政府执行力生成和强弱的体制条件在于政治与行政的相对独立。在具体的执行过程中,政治行政化和行政政治化的体制状态通过影响政策方案的合法性、执行活动的有效性、执行评估的合理性、执行监控的有效性和执行终结的及时性而成为政府执行力的体制症结。实现政治与行政的相对独立以提升政府执行力,必须从规范党政关系入手。为此,应从改进和完善党的领导制度、加强公务员队伍建设、健全和完善行政组织法体系等方面寻找对策。 　　关键词:政府执行力;政治行政化;行政政治化;成因;对策 　　中图分类号: D63 文献标识码: A文章编号: 1004-1494(2010)02-0068-05 　　收稿日期:2009-12-14 　　作者简介:汤法远(1983-),男,贵州大方人,云南大学民族政治与公共行政专业博士研究生。研究方向:民族政治学、公共政策与管理、民族自治地方公共管理。 　　 　　 　　由于决策与执行是一个政策过程的两个基本构成部分,执行过程中出现的问题就至少部分地与决策内容和决策者密切相连,因而对此类问题的讨论就不能仅限于政策执行范围来进行。随着行政定位在政策执行方面即执行功能,“剩”下来的领域即决策功能是由政治来承担的。因此,在思考政府执行力的生成和弱化等问题时,必须首先从体制的视角审视政治与行政的状态以及二者的关系是否顺畅,它们是否忠实地履行各自的功能等问题。 　　 　　一、政府执行力生成及强弱的体制条件 　　 　　政府执行力是一种合力,是执行环境、执行主体、执行客体、执行资源、执行方式、执行程序等要素相互作用的结果。政府执行力的生成及强弱,关键在于这些要素整合优化的程度和水平,而政府执行力各要素间整合优化的程度和水平却深深受制于政治与行政的关系状态。这是因为,虽然政治与行政统一于一个完整的政策过程且相互影响,但它们是两个相对独立的领域,彼此的核心价值和所要解决的基本问题存在着质的区别。政治的主要功能是制定政策,为提高政策制定的质量,政治必须坚持民主和公平等价值。民主和公平意味着分权,而官僚制的等级特征和命令服从关系意味着集权,因此,政治组织没有必要也不应太过靠近官僚制的理论模型或具有过多的官僚制特征。行政的主要功能在于执行政策,为提高政策执行的有效性,行政必须追求效率、合理性和合法性以及程序和秩序等价值,并将组织打造成以等级制、专业化及与此相应的资格要求和规范程序等为特征的官僚制。正基于此,政治与行政是否恪守各自的固有特征、是否坚持各自的价值取向、是否忠实地履行各自的功能、它们之间的关系是否顺畅等便成了政府执行力生成及强弱的体制前提和基础。而这一前提和基础能否具备及具备的程度,又取决于政治与行政之间的独立能否实现及实现的程度。因此,只有实现政治与行政之间的相对独立,才能确保政治与行政各司其职,形成政治与行政间的顺畅关系,进而提高政策方案的质量,优化政府执行力各要素间的整合,增强政府的执行力。 　　 　　应当注意的是,在其他条件不变的情况下,政府执行力的生成及强弱与政治和行政的独立程度之间既可能呈现正相关关系,又可能呈现平稳关系,还可能呈现负相关关系。这种关系规律近似于一条反过来的“浴盆曲线”(如下图)。 　　政府执行力的生成及强弱跟政治与行政的独立程度之间呈现何种关系状态,取决于政治与行政之间的独立程度是否及在多大程度上有利于建立和维持政治与行政之间的和谐顺畅关系。在区间[a,b]的左侧,政治与行政处于混沌状态,彼此之间的和谐顺畅关系难以建立和维持,政治即行政、行政即政治的现象较为普遍,因而政府的执行力极为低下,但随着政治与行政之间的独立程度的逐渐提高,政府执行力呈现出不断增强的趋势;在区间[a,b]内,政治与行政之间的独立程度能确保政治与行政间的顺畅关系得以形成,从而确保了政治与行政在恪守各自固有特征和行为逻辑的基础上忠实地履行各自的功能,政府的执行力因此而得到了提升;而在区间[a,b]的右侧,政治与行政之间的独立达到了相当的高度,但却引发了过犹不及的问题,即政治对行政的控制软弱无力,行政因此而获得了与政治分庭抗礼、进行博弈的“资本”,甚至恣意妄为,从而使政治过程所确定的政策方案在执行过程中发生严重的“扭曲”,导致政府执行力的弱化。 　　通过上述分析可知,政府执行力生成及强弱的体制条件在于政治与行政的相对独立。这种相对的独立主要是指政治与行政在恪守各自固有特征和行为逻辑的基础上的功能性分离,而非结构性分离,即非从结构上彻底分离政治与行政,完全排除政党政治在政府行政程序和行政行为中的影响,实现政治与行政的绝对独立,这是不可取的,也是不可能实现的。 　　 　　二、政府执行力弱化的体制症结在于政治行政化与行政政治化 　　 　　政治行政化描述的是一种政治在功能上同时承担着政策