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政府能力与有效性政策过程分析 　　摘要：中国作为后发展中的国家，在实现现代化的过程中，政府能力及其有效性起着关键作用。在这一过程中，政府能力及其有效性主要表现为政府选择、制定和执行公共政策的活动。理想化的政策、政策执行机构、目标群体和政策环境是决定政府能力和有效性的关键因素。 　　关键词：政府能力；有效性；史密斯模型 　　中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1006-723X（2003）02-0039-04 　　自20世纪50、60年代开始，许多新独立的民族国家开始了伟大的经济振兴之路，经过几十年的奋斗，其中的一些国家已摆脱了贫穷与落后，走向了富强与文明，成为世人羡慕的新兴工业化国家。然而，也有许多国家仍然处于战乱与贫穷之中，为寻求发展之路而苦苦探求。为什么同在一个世界上，在相近的时间内，不同的国家的发展会有这么大的差异呢?综观不同国家的发展之路，除了地理、气候、自然资源等客观因素之外，最大的因素莫过于政府在国家经济发展过程中的作用。即在实现本国经济现代化的过程中，政府能否正确的选择、制定符合本国本民族实际情况的公共政策，并强有力的加以贯彻执行，实现政策目标。或者说，政府能力及其有效性，是造成这些国家发展差异的主要因素。 　　 　　一、政府能力与有效性 　　 　　在界定政府能力之前，应首先区分一下政府的概念。政府的定义，有广义和狭义之分。广义的政府等同与国家，泛指所有的国家机关。狭义的政府则仅指国家机关中的行政机关，它只是国家权力机关的执行机关，是行使国家公共行政权力的机关。如国务院及其职能部门。与这种分类相一致，政府能力也有广义和狭义之分。广义的政府能力即国家能力，持这种观点的代表学者是王绍光和胡鞍刚[1]。狭义的政府能力是指行政机关的能力[2]，本文所论述的政府能力是后者，即狭义的政府能力。之所以取后者的定义，主要是由中国现行的国家政治体制决定的。在我国国家管理中，行政机关实际上处于关键地位，承担了制定、执行公共政策的主要任务。 　　从公共政策的角度来讲，笔者认为，政府能力主要指国家行政机关，在对国家进行公共管理的过程中，通过制定和执行旨在促进国家经济发展，维护社会稳定，提高人民生活水平的公共政策的能力。而有效性则是指行政机关制定的公共政策是否正确，执行的公共政策是否达到政策目标，收到预期效果。或者说，政府制定和执行的公共政策是否使本国的经济发展、社会稳定、生活水平提高。所以，政府能力的具体体现就是制定和执行公共政策，有效性则是实现政策目标和收到预期效果。因此，政府能力和有效性并不是一致的，一个国家的政府制定了不少公共政策，亦执行了不少公共政策，但是实践证明这些公共政策要么目标与现实不符，要么由于执行过程中的原因使政策执行走样，没有落实到实处。这些都不能说这个政府是有效的。只有那些既有能力制定正确的公共政策，又能坚定的执行公共政策，并且达到政策目标，取得预期政策效果的政府才能称得上是有效的政府。为了更形象的表示有效性，我们使用有效性程度这个概念，并用数学公式加以说明： 　　成功的制定和执行的公共政策是指那些符合实际，达到目标，收到预期效果并且产生各种效益的公共政策。有效性程度越高，则政府能力越强，反之亦然。从公式中可以看出，政府能力的有效性程度与成功的执行了的公共政策成正比例关系，与已制定和执行的公共政策成反比例关系。从中我们似乎可以得出一个结论，政府能力的有效性程度并不在于政府制定和执行的公共政策的数量，而在于这些公共政策是否实现目标和收到预期效果。或者更进一步的说，政府政策行为的数量与政府能力的有效性程度并没有必然的联系。 　　 　　二、分析框架：史密斯的政策执行过程模型 　　 　　由第一部分可知，影响政府能力及其有效性的主要因素在于公共政策的制定和执行。那么一个政府如何才能够制定出合乎国情民意的公共政策，并使之顺利执行下去，取得理想效果，进而增强政府能力，提高有效性呢？美国学者史密斯(T.B.Smith)为我们提供了一个很好的分析框架：政策执行过程模型。如图所示。[3] 　　史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境是政策执行中的四大主要因素。具体来讲，理想化的政策是试图追求的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的、必须对政策制定者做出适当反应的符合政策要求的团体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织;环境是那些影响政策执行和受政策执行影响的主要因素。这四个要素并不是孤立存在的，而是相互影响，相互作用的。它们决定了政策能否成功达到目标，实现预期效果。也就是说，这四个因素决定了政府能力的强弱，决定了政府能力的有效性程度。本文就是从这四个方面入手，分析它们对政府能力及其有效性的影响。 　　 　　三、如何提高政府能力和有效性程度 　　 　　（一）制定理想化的