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浅析预算外资金法律规制 　　摘要预算外资金在我国建国后产生,在特定时期对于弥补预算资金缺口和促进地方经济发展起到了积极作用。但是由于预算外资金的管理制度不规范、法制不健全,其一直脱离法律规范之外,致使这笔财政资金不明不白。本文以地方政府预算外资金为研究对象,分析存在的问题,探索预算外资金的法治化道路。 　　关键词预算外资金 法律规制 　　中图分类号:D920.4文献标识码:A 　　 　　预算外资金是中国经济当中的一个特有现象。从1953年一五计划开始,为了调动地方、单位的积极性,我国财政资金分为预算内外两部分,把原来预算内部分资金放到预算外管理。2009年,我国仅土地出让金这一项预算外收入就达到1.6万亿元。而预算外资金由于管理制度不规范、法制不健全,缺乏有效的制约和管理机制,在资金运用过程中,容易导致地方政府违规行为的产生。如何以法律规范预算外资金的征收、管理和使用,是现实工作的迫切需要。 　　1 我国预算外资金的概念及管理中存在的问顾 　　1.1 预算外资金的概念 　　根据国务院1996年发布的《关于加强预算外资金管理的决定》的规定,预算外资金是指“国家机关事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种预算外资金性资金”。预算外资金是指没有纳入国家预算管理,不受国家权力机关的监督,属于政府可以自由支配范畴的各种财政资金。其不纳入国家金库,实行在商业银行预算外资金专户管理的一种特殊资金管理方式。 　　1.2 预算外资金的特点 　　(1)从性质上来界定,预算外资金是国家机关事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,进行行政管理活动或从事公益事业所得到的收入,或是公共机关提供的特殊服务而收取的报酬。其以国家为主体,以国家权力为依据,具有国家主体性、强制性特征。预算外资金所有权理应归国家财政部门,属于财政资金; 　　(2)预算外资金的来源的广泛性与任意性。预算外资金相对于预算内资金的最大特点就是来源广泛性与任意性。预算外资金来源十分广泛,《关于加强预算外资金管理的决定》第3条规定:“根据法规和具有法律效力的规章、通知、规定所提取的各种行政事业性收费、基金等;按照国务院以及预算外资金部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、筹集或以政府信誉建立的具有特定用途的各种基金;主管部门依据国家有关规定,从所属单位集中上缴的资金;其他没有纳入预算管理的预算外资金性资金”。与税收的法定性、固定性相比,预算外资金采取行政性收费等方式由行政单位自行收取,其项目繁杂,并且收取的费率不规范。 　　(3)预算外资金的管理具有一定自主性。预算内资金纳入预算管理,受到国家权力机关监督。而预算外资金没有纳入国家金库,各单位在国家规定的范围内对预算外资金享有一定的支配和使用权。 　　1.3 地方政府预算外资金现实存在的问顾 　　(1)预算外资金脱离国家法律的规范,调整预算外资金的规范多是“红头文件”。我国预算外资金长期以来一直脱离国家权力机关的监督,主要靠各种规范性文件规范。1996年国务院制定了《国务院关于加强预算外资金管理的决定》,2004年财政部制定了《关于加强政府预算外资金的通知》,但《决定》和《通知》不是行政法规,其法律效力可想而知。政府预算外资金缺乏一部专门的立法层次较高的法律法规进行规范。 　　(2)征收主体多元化,征收管理不规范。征收环节中问题主要体现为:一是征收主体多元化。2009年,全国仅行政事业性收费项目就达到300多项,征收主体包括了财政、交通、物价、人事等50多个行业和部门;二是超范围、超标准收费依然存在。近年来尽管对于收费项目和标准一再清理,但一些地方政府和部门仍擅自规定收费项目和收费标准。 　　(3)预算管理乏力,资金分配不到位。预算外资金的存在,削减了预算内资金数量,使很大一部分财政资金游离于财政监督体制之外。二是政府预算外收入实行专户管理,并不纳入国家金库,导致监管乏力,使用随意性增大,易滋生乱收乱支等各种腐败现象。 　　(4)监管机制缺失,法制建设滞后。由于预算外资金的管理制度不规范、法制不健全,其一直游离于现有的财政监管制度的控制之外,给财政审计和监督带来了很大的困难。 　　2 预算外资金法律规制的理论基础 　　2.1 权力制约理论 　　洛克被公认为三权分立原则的鼻祖,他提出国家权力有三项:立法权、执行权和对外权。孟德斯鸠提出了完全意义上的立法权、行政权和司法权三权分立的原则。他在《论法的精神》首次提出了“以权力制约权力”。政府的财政收支活动必须受到法律及立法机构的严格制约。通过法治化的路径,可以规范行政权力的运作,监督行政权力的行使,防止行政权力在预算外资金方面的乱作为和不作为。 　　2.2 财政民主主