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环渤海地区吸引FDI竞争中违法用地问题分析 　　一、引起――一个案例[1] 　　 　　青岛德美家具有限公司位于胶州市阜安第二工业园,法定代表人王某。2008年3月30日王某因涉嫌非法占用农用地被胶州市公安局取保候审。公安机关认定:2004年10月份,犯罪嫌疑人王某所在的青岛德美家具有限公司经胶州市阜安办事处招商引资,落户阜安第二工业园内。该公司在未经土地部门批准的情况下,擅自占用胶州市马店镇土地50亩(马店镇将该区域土地转让给阜安第二工业园)建设青岛德美家具有限公司,造成其中20亩基本农田被破坏不能恢复耕种。上述行为触犯《中华人民共和国刑法》,涉嫌非法占用农用地罪。而在同时,2008年3月份,胶州市国土局对青岛德美家具有限公司进行行政处罚,罚款人民币60万元。 　　检察机关审查后认为,青岛德美家具有限公司及其法定代表人王某的行为不构成非法占用农用地罪。理由是:胶州市阜安办事处在招商引资时,提供给企业厂房用地,并承诺所提供的厂房用地是符合国家有关用地法律法规的土地,且能办理国有土地使用证。青岛德美家具有限公司谨慎行事,在与办事处签订了用地合同后才落户胶州。因此,德美公司在主观上没有非法占用农用地的故意,因而虽然客观上实施了占用农用地建厂房的行为,也不构成犯罪。 　　 　　二、背景――引资竞争 　　 　　严格保护耕地是我国的基本国策,为此国家制定了严格的土地管理法律法规和审批制度。然而在现实中,出于对利益的追求,全国各地的非法占用土地的案件数量仍然居高不下。以山东省胶州市为例,2007年12月以来,山东省胶州市国土资源局先后以非法占用农用地涉嫌刑犯罪向公安部门移送案件148起。在检察机关对公安部门移送的案件进行审查时可以看出,在企业非法占用农用地案件的背后,或多或少地出现了地方政府的身影,这一现象的背后就是吸引FDI的区位竞争。 　　在改革开发之初,我国对外开发的重心在南方沿海地区。尽管1984年国务院决定进一步开发包括环渤海地区的大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛等城市在内的14个沿海开发城市,但毋庸讳言,珠江三角洲地区的对外开发要远远领先于北方沿海,尤其是环渤海地区。随着长三角地区的后来居上,环渤海地区的发展尤显缓慢。进入21世纪以来,环渤海地区开始了紧张的追赶进程。 　　从外商投资来看,外商独资在环渤海地区占据主导地位,合资经营与合作经营已经不受青睐。从引进FDI的行业分布来看,外商投资主要集中在第二产业,主要是制造业,而对第一产业的投资则较为少见。 　　在引资过程中,环渤海地区内部为吸收外商投资展开了激烈的争夺战,各类经济开发区为了招商引资,竞相以更加优惠的政策来吸引外商投资。 　　环渤海地区包括辽宁、河北、天津、山东四个省市,几十个地市,上百个县域经济体,因此,竞争极其惨烈。为增加招商引力,各地或明或暗地突破用地制度,采取各种手段将土地以低廉的价格提供给外商使用,以降低企业用工成本。各地在招商大战中使尽浑身解数,不惜以违犯土地使用法规,将农田甚至耕地改变用途,建设厂房,安装机器,硬化地面,而农民因为能够在这一过程中得到一些补偿款,而且往往能够得到在工厂打工的机会,也乐于牺牲自己的赖以养生的土地。 　　环渤海地区各地招商竞争的浪潮极大地提高了当地的产业聚集程度和竞争力,也从侧面反映出这一地区的经济发展有均衡化的趋势,这有助于在环渤海地区形成完整的产业链和产业集群。在引资竞争中各地不断改善投资环境,都把优化投资环境、降低商务成本、提高政府服务水平和效率等提上日程,大大改善了各地的投资硬环境和软环境。 　　但是,环渤海地区各地缺失共同的游戏规则地过度竞争也带来了诸多问题。如在经济发展中的内耗,如产业同构现象日益严重,这都造成各种资源和优势的巨大浪费。而不规范使用土地问题引发占用土地的刑事案件更是一颗巨大的定时炸弹,随时可能威胁和企业和当地经济的发展。 　　2004年初期中国政府开始进行宏观调控,通过紧缩土地供应来抑制投资过热的现象,同时对开发区和投资用地进行了清理和压缩,这更进一步加剧了这一问题的严重性。 　　 　　三、分析――政府责任 　　 　　就所举案例而言,我们不难看出,地方政府的不当作为是首要根源。 　　(一)政府对招商引资的土地使用优惠政策不科学,乡镇、办事处无权办理农用地转建设用地手续,而以合同形式承诺提供给企业的用地符合土地法规、能够办理建设用地手续,允许企业未批先占、批不下来的也不处理,超出了其职权范围,属滥用职权。 　　近年来,各地在招商引资中出台各种优惠政策鼓励企业投资,促进了经济发展,其中土地使用政策是最重要的优惠政策之一,被形象地称为:“先上车,后买票”,即先投资建厂、生产,后办理建设用地手续。这一优惠政策的出台,目的是引进重点项目,即符合政策、对本市经济发展起较