现阶段我国PPP模式推广中几个关键问题分析.docVIP

现阶段我国PPP模式推广中几个关键问题分析 　　【摘 要】 文章提出了我国目前推行政府与社会资本合作（PPP）模式存在的突出矛盾，从理论认识有待深化，部门利益之争，社会信用体系不成熟、地方政府信用水平不高，法律制度不健全、难以为PPP项目建设和运营提供有力保障方面，分析了其原因。在此基础上，从加快PPP法制建设步伐、建立国家层面PPP管理机构与政策指南、地方政府信用建设、PPP项目合理回报的界定、PPP项目财政风险防范等方面，提出了现阶段我国推广PPP模式几个关键问题的政策建议。 　　【关键词】 PPP模式； 问题分析； 政策选择 　　中图分类号：F812.0 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）06-0002-06 　　目前，我国经济运行已进入新常态，面对经济增长速度下行、地方政府债务风险显现、新型城镇化建设资金需求巨大等现实问题，社会各界对政府与社会资本合作（PPP）模式表现出了浓厚的??趣，寄予了很高的期望。但从我国目前经济社会发展环境分析，加快推广PPP模式，在管理技术和方法方面，还需要解决一些关键性问题，本文就这些问题展开论述。 　　一、问题的提出 　　政府与社会资本合作，在国际上一般称之为公私合作伙伴关系（Public-Private-Partnership，简称PPP），又称为公私合作，是一种公共产品或服务的提供方式。由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国使用的术语不尽相同，或者对于同一个术语的理解不尽一致。各国或国际组织对PPP的分类有十几种。联合国发展计划署认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织，基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。综合现有的PPP模式研究成果，笔者认为，PPP模式可从狭义和广义两方面来理解。狭义的PPP模式是指公共部门和私人部门共同出资，成立项目公司，为社会提供公共服务的方式；而广义的PPP模式是指公共部门和私人部门采取各种合作方式，共同为社会提供公共服务。从PPP具体运用方式看，包括BOT（建设―经营―转让）、BTO（建设―转让―经营）、BOO（建设―拥有―经营）等，每一种方式各有其优点和不足，需要根据项目具体情况灵活选用。 　　PPP模式在发达国家公共物品提供中具有重要的作用，目前，包括自来水、供电等公用事业以至于监狱等（准）公共物品提供中，都大力推行政府与私人资本的合作。我国改革开放后，就已经开展了PPP项目的探索，但发展较为缓慢。十八届三中全会提出“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式”。2014年财政部和国家发改委分别公布了有关政策指南、合同范本，财政部和国家发改委各自推出了两批示范项目，总投资额达4万多亿元，包括农业、水利、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域，目前签约率为30%左右。同时，一些地方政府推出了一批示范推广项目，并相应制定了政策指南和管理制度。但在PPP项目建设和运营过程中，出现了以下值得高度关注的现象： 　　（一）有关主管部门对PPP模式认识有一定差距，推行动因各异 　　如前所述，改革开放初期，我国就开始探索PPP项目的建设和运营，但发展较为缓慢。最近几年，PPP又成为热门话题，且得到财政、发展和改革部门的大力推广。从财政部门而言，在地方政府债务风险增大、新型城镇化建设基础设施投资需求巨大、土地财政难以持续的情况下，希望通过推行PPP模式，化解地方政府债务，将一部分政府投融资平台转化为PPP项目公司，原投融资平台举借的城投债等债务转化为PPP项目公司债务。同时，在地方财政困难、财政支出压力较大的情况下，希望吸引社会资本投资于基础设施等公共服务项目，减轻财政负担，增加公共服务，提高公共服务质量，满足社会公共需要。从发展与改革部门而言，在我国经济进入新常态，经济增长速度下行的情况下，将推行PPP模式看作是保增长、调结构、惠民生的有效手段之一。这种状况表明，我国目前推行PPP模式的动因和其他国家有较大差距，即不完全是为了改革公共服务的供给方式。 　　（二）私人资本反应谨慎，对能否获得合理回报持徘徊观望态度 　　与财政部、国家发改委以及地方政府的大力推广相比，社会资本中的私人企业反应较为谨慎，更多的是考察、观望和等待。在各地签约的PPP项目中，一个值得注意的现象是中央国有企业、外地国企较多。一些地方政府负责人在PPP项目建设和运营中，更倾向于和央企、外地国企合作，在和私人企业合作过程中心存顾虑。而私人企业则对现行PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等问题考虑较多，