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4．规制经济学的新发展及趋势 施蒂格勒20世纪70年代初提出的规制“俘虏”理论 规制俘虏理论揭示了政府与特殊利益集团之间的相互利用关系。该理论认为：立法机构的规制立法是为满足产业对规制的需要（即立法者被产业者俘虏），而规制实施机构最终会被产业所控制（即执法者被产业者俘虏）。其结果是：具有特殊影响力的利益集团（被规制企业）会不断进行寻租活动，从而使政府规制成为企业追求垄断利润的一种手段。 20世纪70年代，施蒂格勒与帕尔兹曼对“纯规制俘虏理论”中“为什么规制者容易被生产者俘虏？”的问题做出了解释。他们认为，组织完善、规模较小的集团更容易迅速组织起来形成各种决策，来决定是否支持或反对规制者的政策。而规模较大的集团形成决策的成本较高，俘虏规制者的活动具有正外部性，会产生严重的“搭便车”行为，这就使得集团中成员缺乏足够的激励来维护本集团利益。集团规模越大，“搭便车”现象就会越严重。由于消费者利益集团的规模要远远大于生产者利益集团，因此生产者更容易俘虏规制者，从而在规制中获得收益。 二、政府收费管理 规范管理政府收费的前提是必须严格区别政府性收费与经营性收费，应将经营性收费从政府性收费管理范围中分离出去。 对于政府收费管理，国际上的通行做法是收费的相关事宜大都通过立法来确定，立法层次一般集中在联邦（中央）和州（省）两级。 按照现行有关规定，我国政府收费是由中央和省级财政部门会同计划（物价）部门审批，收费标准由中央、省级计划（物价）部门会同财政部门审批。 加强收费资金管理，全面落实“收支两条线”制度，政府收费实行票款分离的收缴办法。政府收费应全部纳入财政管理，加强收费资金的预算管理。 第四节 中国的税费改革 一、中国税费收入现状概述 我国政府收费经历了由少到多的变化过程。20世纪80年代初，全国只有少量收费项目，比如农业税附加、养路费、中小学杂费，年收费额约100亿元左右。 但是截至1998年，全国行政事业性收费项目有5000多种，各类收费规模达到了2175亿元，相当于同期全国财政收入的22%（尚未包括大量违规、违法设立的收费和基金收入），已经超过了发达国家的比例。 近年来，各级政府不断推行税费改革新措施，尤其是在广大的农村地区，农村税费改革给农民带来切实的实惠。 有关资料显示，较发达的市场经济国家中政府非税收入占经常性收入的比重一般不超过15%，非税收入不仅涵盖了所有的政府收费，还包括国有资产收益等。因此，收费占财政收入的比重更低。 二、深化中国税费改革 （一）税费改革的基本目标 通过对现有政府收费、基金进行清理整顿，逐步规范政府收入分配秩序，理顺税费关系，建立适应社会主义市场经济体制要求的以税收为主、少量必要收费为辅的政府收入分配体系。 （二）税费改革的总体思路 “一清、二转、三改、四留” “一清”是指根据转变政府职能和建立公共财政的要求，对现行收费进行全面清理整顿，取消政府实施公共管理和提供公共品收取的各种管理费，所需经费由财政预算统一安排。 “二转”是指按照政企分开的原则，一些原来由政府机构负责管理的，但不属于政府职能的事务，逐步转向由从事经营服务活动的市场中介组织承担，相关的事业性收费相应转为经营服务性收费，对其所得收入依法征税。 “三改”是指将一些体现政府职能，收入数额较大，来源相对稳定，具有税收特征的收费基金，按照优化税制机构的要求，改为相应的税收。 “四留”就是指保留少量符合国际惯例的合理性收费，缴纳统一归入国库，实行财政预算和规范化的政府管理。 （三）税费改革的基本原则 第一，税费改革应有利于从源头上遏制各种乱收费，坚决取消不合法、不合理的收费项目，降低过高的收费标准，对必须保留的收费实行规范化的财政管理； 第二，税费改革应有利于正确处理税费关系，实现以税聚财，集中理财，避免财权、财力在部门间的过度分散，增强政府的宏观调控能力； 第三，税费改革应有利于进一步完善和深化财税体制，提高财政收入的“两个比重”，振兴国家财政； 第四，税费改革应有利于政企分开和政府职能的转变，规范政府收入分配渠道，保证政府实施公共管理和提高公共服务有稳定的资金来源。 三、中国的税费改革进程 1998年以来，我国按照税费制度改革的总体规划，在农村税费制度、交通和车辆税费以及城市建设与房地产税费方面取得了突破性的进展。 （一）农村税费改革 1．农村税费改革概述 第一阶段可以概括为“三取消、两调整、一改革” 取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工； 调整农业税和农业特产税政策，农业税税率最高不超过7%，计税土地面积上农业税与农业特产税不重复征收； 改革村提留征收使用办法，按农业税正税征收20%的附加，全部用于村级开支。 农村税费改革后村及其他公共开支应