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简析行政强制拆除相关法律衔接与司法审查 　　摘 要：《行政强制法》第44条对行政机关强制拆除违法建筑的权限和程序做出特别规定，对于涉及规划管理的强制拆除还应当结合《城乡规划法》的相关规定，明确执法主体、程序以及法院对强制拆除行为的审查。 　　关键词：行政强制拆除；执行主体；执行程序 　　中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）08-0127-02 　　《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”行政机关按照该条规定拆除违法建筑的权限和程序，存在与其他现行法律法规如何衔接的问题，法院对相关强制拆除行为的审查也需要在此基础上进一步明确。违法建筑这一概念最早出现在1989年《城市规划法》中，2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》则使用了违法建设的用语，所指向对象与《行政强制法》基本一致。本文主要以《城乡规划法》的相关规定作为分析对象，结合《行政强制法》第44条，对涉及规划管理的强制拆除执法主体、程序，以及法院对强制拆除行为的审查进行相应梳理分析。 　　一、强制拆除的执行权主体 　　（一）关于普遍授权之争议 　　《行政强制法》第44条的理解首先面临授权问题：所谓的“行政机关可以依法强制拆除”是否属于对行政机关强制执行权的普遍授权。对于该条存在两种相反理解，一是认为任何有权做出限期拆除违法建筑决定的行政机关，仅根据该条规定就可以享有强制拆除执行权。反对观点认为强制拆除属于典型的直接强制执行，应当遵循行政强制法第13条关于行政强制执行由法律设定的规定。单行法律没有明确规定由行政机关自行强制拆除的，行政机关应当申请法院强制拆除。 　　从行政强制法的体系结构安排来看，第44条规定不应当属于普遍授权。第44条位于第四章“行政机关强制执行程序”第一节“一般规定”的最后一条，该节规定了行政强制执行应当遵循的基本程序。鉴于多数建筑物、构筑物和设施关系到当事人基本生活生产，影响到建筑物周围多数人权益，涉及面宽、社会影响大、关注度高，一旦拆除很难恢复，设定和实施强制拆除必须谨慎，因此专门由第44条规范强制拆除违法建筑的特殊程序，以便加强对当事人权益的保障。至于具体哪些行政机关有权实施强制拆除，则不应当是本条规定着重厘清的问题，需参照或留待其他法律做出具体规定。 　　（二）规划法律授权的行政机关 　　依据《城乡规划法》第65条和第68条，强制拆除执行权主体根据具体情形，应当是乡、镇人民政府和县级以上地方人民政府。第65条授权明确无须赘言。第68条的授权主体需特别分析说明，该条的授权方式是这样：“城乡规划主管部门做出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”规定中提及三个组织：一是城乡规划主管部门；二是建设工程所在地的县级以上地方人民政府；三是被责成的有关部门。三者当中，县级以上地方人民政府应当是被授予行政强制执行权的主体，而不是城乡规划主管部门及其他有关部门。上述三个组织分别在拆除违法建筑的行政活动过程中承担不同职责。首先，城乡规划主管部门是“责令停止建设或者限期拆除的决定”这一基础行为的主体。其次，县级以上地方人民政府组织强制拆除的实施并承担强制执行的法律责任，其责成行为属于对基础行为的执行行为，在性质上应当是《行政强制法》第37条所指的强制执行决定，不能将其简单视为上下级机关的内部指令或内部审批等管理行为。最后，被责成的各个主管部门在执行阶段按照人民政府的要求具体采取有关拆除措施，不具有独立行使强制执行权的行为能力。 　　二、强制拆除的程序 　　根据上述分析，特定情形下基础决定的做出机关与强制执行机关并不相同，即做出限期拆除决定的规划主管部门没有自行强制拆除违法建筑的执行权，必须向县级以上地方人民政府提出强制执行申请。城乡规划部门拆除违法建筑，除了必须遵守《行政强制法》，还应当符合《城乡规划法》第64条和第68条的规定。结合上述法律规定，城乡规划部门对于违法建筑的拆除决定与执行程序包括：第一，责令停止建设。第二，调查取证，做出并依法送达限期拆除决定。第三，逾期未拆除的，做出并依法送达书面催告，要求当事人自行拆除。第四，听取当事人陈述和申辩。第五，提请县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制拆除等措施。只有在当事人未自行拆除、亦未在法定期限内对限期拆除决定申请复议或提起诉讼，确需强制拆除的，规划部门才可以向人民政府提出申请。第六，县级以上地方人民政府做出强制执行决定，送达当事人。县级以上人民政府的责成行为在性质