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耕地保护政策交易费用分析 　　摘 要：改革开放以来，我国的耕地保护政策越来越多，也越来越趋于严格，但耕地数量还是不断地减少，耕地质量也不断地下降。如果交易费用为零的话，任何的制度安排都可以达到预期的作用，所以中国的耕地保护政策起不到预期的作用，其原因主要在于现有的制度安排所产生的交易费用，本文认为这背后的根本原因就在于中国的耕地非农化产权与现有的行政管理制度不相适应。 　　关键词：交易费用；耕地非农化；行政管理制度 　　中图分类号：F301 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.12.40 文章编号：1672-3309（2011）12-95-03 　　我国的《土地管理法》第三条明确规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，而且回顾改革开放以来我国耕地保护政策的演变历史可以发现，耕地保护政策的演变趋势越来越严格，然而现实中我国的耕地数量却在不断地减少，耕地质量也不断地下降。这其中最重要的原因就在于建设用地占用耕地，而且我国的耕地保护制度主要也是针对建设用地占用耕地而制定的，因此本文将对建设用地造成耕地减少的制度原因进行深入地分析。 　　一、文献综述 　　在我国的耕地保护政策日趋严格的情况下，耕地数量不断减少，换句话说就是耕地保护政策并没有达到预期的效果，现有的文献主要从四个角度对这个现象进行解释。 　　（一）从外部性角度来解释耕地“过度非农化”的文献。一是从地方政府保护耕地的角度，二是从耕地使用的角度。前者认为耕地数量之所以会不断地下降，或者说根据文献的用语是耕地“过度非农化”的现象持续地发生，原因就在于“保护耕地”是一项公共物品，这样就使得保护耕地的地方政府要承担保护耕地的全部成本，而那些没有参与保护耕地的地方政府却可以无偿地获得由此带来的收益，如粮食安全，生态保养等。于是各地方政府不可避免地都存在着保护耕地的激励不足问题，从而造成了耕地数量不断下降（钱忠好，2002）。而后者则认为耕地在还是耕地的时候具有正的外部效应，但是在耕地非农化的过程中并没有把这些价值计算进去，从而使得耕地非农化过程中用地单位???是个人支付的私人成本低于社会成本，这样一来便造成了耕地的“过度非农化”（钱忠好，2003，曲福田，冯淑怡等，2004）。 　　（二）从财政制度的角度来解释耕地非农化配置问题的文献。一是压力说，二是逐利说。前者认为1994年分税制改革之后，地方财政收入下降，而相应的支出水平并没有下降；另外上世纪末，随着银行商业改革的推进以及农业税的取消，切断了地方政府直接从贷款取得资金和攫取农业剩余的收入途径，这就使得地方政府的财政收入与履行事权所需资金的缺口进一步拉大。在这样的情况下，地方政府为履行其职责，迫切地需要取得新的资金收入来源。而随着中国工业化和城市化推进，地价上涨为地方政府提供了一个新的重要收入来源，于是各地方政府便被迫开始经营“土地财政”来获取新的财政收入（郭艳茹，2008，戴双兴，2009）。与“压力说”不同的是，另外一些学者认为各地方政府经营土地财政的行为不过是在现有的土地、财政和税收体制下谋利秉性的表现罢了，原因是在现有的土地、财政和税收体制下，地方政府把精力用于经营土地财政可以获得大量的财政收入，包括预算内的财政收入和预算外的财政收入（刘守英，蒋省三，2005，周飞舟，2007）。 　　（三）从产权不清的角度来研究耕地持续地下降的文献。此文献认为产权客体不清和产权主体不清是造成耕地“过度非农化”的原因，其中前者认为各地方政府在保护耕地时，到底要保护多少耕地并没有一个具体明确的数字，从而使耕地的保护成了一块“公地”，于是“公地悲剧”的结果就是各地方政府都不积极去保护耕地，从而造成了耕地数量的急剧下降；而后者的理由是，根据《土地管理法》我国的耕地所有权主体由乡（镇）、村或村民小组集体经济组织中的一个来承当，但是我国的国情却是农村大部分地区的集体经济组织早已名存实亡，这就造成了农民缺少行使集体所有权的组织形式和程序，于是在所有权主体不明的情况下弱化了对土地征用的制衡作用，这样的结果就是造成了大量的“农地资源浪费”（曲福田等，2004）。而蔡运龙等（2004）则认为农地属于“集体所有”根本就一个不清楚的产权，什么是集体，我们无从知道。所以在产权不清的情况下，当发生滥用征地时“无权又无钱的农民怎么斗得过大权在握的官员和财大气粗的老板？”这样“无权力也无实力与这种剥夺抗争”,这样的结果自然是造成了农地的“过度非农化”。 　　（四）从行政管理制度的角度来解释耕地的“过度非农化”。这些文献认为现有的行政管理制度安排中存在着一些“缺陷”，即行政管理制度中的考核制度以及一些职能部门的设置。前者认为在考核各级地方政府的政绩标准以经济的发展水平作为重