耕地资源有效利用与保护土地流转制度创新研究.docVIP

耕地资源有效利用与保护土地流转制度创新研究 　　内容提要：在30多年改革的历史进程中，市场机制的优化配置对农村资源要素的有效利用发挥了无与伦比的作用。但长期以来，对农村耕地资源配置起决定作用的不是市场机制而是行政等因素，这成为土地资源难以有效利用和保护的制度瓶颈。必须建立政府对耕地资源行政配置的体制模式，使土地“财富之母”的优势发挥出来；以耕地资源为杠杆，撬动其他资源要素如人才、资金、科技对农业发展的积极性，促进土地资源优化配置，提高对土地资源的有效利用和保护。改革的方向就是推动产权流动，推进产权交易，实现耕地由资源向资产、并最终向资本的转变，尽管过程会有曲折，但从长远来看，是中国农业现代转型的必然。 　　关键词：耕地资源；有效利用与保护；土地流转制度创新 　　中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）01-0048-05 　　DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.011 　　耕地是农业发展的核心资源，也是非常稀缺的农业资源。在耕地资源日渐减少成为不可逆转的发展趋势下，通过土地流转有效盘活农村耕地资源，推进农业资源的集约化、规模化应用，有效保护和高效利用现有的耕地资源，是加快转变农业发展方式、建设“两型”农业的题中之意和必然选择。 　　一、农村土地流转的现实难题 　　现有的农村土地流转实践中还存在诸多不利于耕地资源有效利用和保护的问题，凸显了土地流转制度还存在不少缺陷。十七届三中全会以来，农村土地制度改革有序推进，其中土地承包经营权的流转和适度的规模经营，成为合理利用耕地资源的重要手段。而家庭联产承包责任制的最大特点，就是农民拥有属于自己小面积耕地并通过密集的劳动进行精耕细作，导致了土地经营的“细碎化”问题，随着农业发展转型和市场经济发展的要求，这一制度安排在一定程度上造成了不利于耕地有效利用和保护的现实困境。 　　（一）农民流转土地的积极性缺失 　　虽然各地政府加大了对这项政策的宣传，并为农村的土地流转做了大量的工作，但整体上来看，工作效果难以达到预期目的，尤其是中西部地区农民流转土地的积极性还有待进一步提高，其中一个重要原因，在于中国特殊的国情，农民把土地看作是抵御未来风险最基本、最可靠的依赖，是当前农民多元化就业变迁中风险防范的最后保障，所以不少农民不敢完全放弃土地，而是由妇女、儿童、老人的所谓“386199”部队留在家里继续进行粗放经营，甚至暂时抛荒。同时，土地流转费用廉价，农民流转土地得到的回报很低，特别是在偏远山区，由于流转费用过低，农民宁愿抛荒也不想因土地流转带来麻烦。因此，调动农民土地流转的积极性，应该有一个系统的制度设计。 　　（二）土地流转行为的规范性缺失 　　近几年来，各地结合实际涌现了多种多样的土地流转模式。在一些发展相对好的地区，出现了包括转包、转让、置换、互换、入股、出租、兼并、重组、股田等多种形式的土地流转模式，但明显带有自发性、盲目性与随意性，导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，难以培育出适度规模、符合市场要求的经营主体，制约着土地资源的有效利用和保护。而在发展相对滞后的地区，大部分农户的土地主要以“口头”协议流转给亲戚、朋友、邻里，很少有签订流转合同的，很少有向村民委会或村民小组登记备案的。即使有的农户签订了土地流转合同，但内容不齐全，合同不规范，手续衔接不完善。诸如此类流转方式的不规范，将会加大今后土地调整、承包合同变更等的工作难度，还为土地流转的利益纠纷带来隐患，最终影响土地流转工作的推进。 　　（三）土地流转的市场机制缺失 　　在市场经济条件下，决定土地资源要素流转的必然是市场行为，无疑离不开完善的市场机制的支撑。而当前存在的“土地流转市场发育不良，土地流转信息传导不畅，土地流转供求主体脱节，土地流转服务体系残缺，土地交易规则运转失灵，土地流转社会成本提高”等问题以及出现了“要转的，转不出；要租的，租不到”的被动局面，这都是由于相应的市场机制没有建立起来，造成了农村土地价格与城市土地价格相差太大，使农村土地的价值难以真正体现。 　　（四）土地流转关系的稳定性缺失 　　主观上来讲，农民小农意识的浓厚、法治意识的淡薄、风险意识的强烈和投机意识的增加，是造成土地流转关系不稳定的思想根源。随着土地流转的不断推行和耕地的适度集中，一些土地承包大户经过自己的努力和国家政策的支持，得到了实实在在的利益，一些农户心里不平衡，经常出现单方面毁约的现象，带来一系列的矛盾纠纷，既损害了土地流转关系中部分当事人的合法权益，也给土地流转的深入发展带来不利的影响。从客观方面来讲，不少农户在流转自己的承包地时并没有真正出于自愿，再加上土地流转形式和程序