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耕地征收补偿制度重构视角下耕地保护研究 　　摘要：耕地为农业发展之基，农业为农民生存之本。现阶段，我国耕地保护的威胁来自农地非农化，其中最主要的是土地征收。我国耕地征收补偿制度大体上较为完备，但仍存在一定的缺陷：补偿主体缺位而致使村委会借机侵害农民集体产权，补偿标准受到扬公抑私思想的影响而未允许失地农民享有土地增值的收益，补偿程序粗疏而未能发挥程序对实体权利保障的功能，补偿方式单一而未能为农民的长远发展提供机遇。因而在耕地征收补偿制度的重构过程中，明晰补偿主体是治本之策，“市场价格补偿+税收调节”是关键举措，发挥程序的利益整合功能是辅助措施，综合运用多种补偿方式是长久之计。提高征收补偿的标准是保护资源的一种有效方法。 　　关键词：耕地保护；征收；土地发展权；农民集体；安置补偿 　　中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1001-862X（2017）03-0061-007 　　由于自然界的多样性和自然资源散落各地，交换在人类社会极其普遍。[1]在社会主义国家，社会分工和生产资料归属于不同所有者，交换关系依然存在。党的十八届三中全会强调健全城乡发展一体化体制机制，城乡一体化建设的核心是消除城乡二元制结构的差异，农村的城市化即为应有之义。在城市化过程中，建设用地的供需关系紧张，为缓解用地压力，势必会发生为公共利益的需要而占用耕地的情况。耕地为农业发展之基，农业为农民生存之本。耕地关乎粮食安全问题，耕地流失会造成无地农民等社会现象。现阶段，我国耕地保护的威胁来自农地非农化，其中最主要的是土地征收。在国家所有权和集体所有权并存的土地所有权结构下，国家为公共利益而征收集体所有的耕地，需要按照一定的程序和标准进行补偿。耕地征收的实质是集体和国家的交换，集体让渡耕地的所有权，国家支付相应的对价。社会学的交换理论认为，对交换的任何一方来说，投入应该等于产出。[2]然而，我国耕地补偿中存在着“征你一头牛，补你一头猪”的巨大价差矛盾，既无助于征地活动的开展，也无益于产权的保护，以至于征地过程中有时会发生一些极端缺乏理性的事件。为充分保护产权，2016年11月，国务院出台的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第8条“完善财产征收征用制度”强调，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。（1）如何构建一种更为科学、合理、公开的耕地征收补偿制度，是实现公共利益和保护产权人权益的迫切要求。 　　现阶段，耕地保护面临的主要威胁是土地征收。在经济学上，保护稀缺资源的方法也是一种重要手段，就是提高使用资源的成本。因此，提高耕地补偿的标准就是提高使用土地资源的成本，以此来避免造成耕地浪费现象的发生，从而有效保护耕地。 　　一、问题与症结：耕地征收补偿之不足 　　我国耕地征收的相关规定主要集中在《物权法》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，大体上较为完备，然而在补偿的主体、程序、标准、方式等方面存在一定的缺陷。 　　（一）补偿主体不明晰 　　耕地征收的实质是耕地的集体所有权转变为耕地的国家所有权，故征收补偿法律关系的当事人应该是政府和农民集体。若耕地之上存在用益物权人，则用益物权人自然在其范畴。作为耕地所有权人的农民集体包括村农民集体和村民小组农民集体，根据《物权法》第60条，村农民集体的所有权由村集体经济组织或者村委会行使，村民小组农民集体的所有权由村内集体经济组织或者村民小组行使。（2）在所有权主体之外，还有规定不是农民集体的机关作为农民集体所有权的行使主体，这种不合法律逻辑的情形存在的缘由正是立法者意识到“农民集体”在行使土地所有权时存在某种难以克服的障碍而做出的补救。[3]然而，该种模式下，行使主体在行使所有权时是否遵循以及如何遵循农民集体的意志也并非没有疑问。[4]119作为行使主体权利的机关既不受所有权主体意志的约束，也不存在与所有权主体正相关的利益关系，行使主体按照自己的意志和利益行使他人的所有权，从本质上而言，农民集体的集体所有权也就变成了行使主体（尤其是村民委员会和村民小组）的个人所有权，行使主体假借行使所有权的名义攫取了属于农民集体的合法权益。此外，乡镇政府经常把村民委员会和村民小组作为自己的下属组织对待，以所有权主体的机关之外的组织作为所有权行使主体的权利行使模式为公权力侵害农民集体的耕地所有权留下了管道。由于耕地的所有权主体缺位，在耕地征收实践中，政府往往是搞定了村民委员会或者村民小组，就算是搞定了耕地征收。农民个体被掩盖在不能代表他们自身利益的集体代表名义下，被剥夺了知情权、表达权、协商权、申诉权。