行政决策风险分析.docVIP

行政决策风险分析 　　【摘要】行政决策作为社会利益再分配的重要途径，紧紧伴随着行政权力的行使，使得行政决策存在风险成为必然。从风险管理的角度要重视对行政决策的风险分析。各种原因交织导致了当下行政决策存在合法性风险、合理性风险和执行性风险。这些风险类型是风险治理的基础，是完善我国行政决策机制的新视角。 　　【关键词】行政决策；风险分析；合法性风险；合理性风险；执行性风险 　　中图分类号：D63 文献标识码A： 文章编号：1006-0278（2014）03-128-03 　　一、引言 　　风险社会的到来引发了一种新型管理学科，即风险管理。伴随风险在不同领域的扩张，风险管理逐步扩展到企业和政府管理中。所谓风险管理是根据风险评估和对法律、政治、社会、经济等综合考虑所采取的一种风险控制措施。根据风险的生命周期，可把风险管理划分为计划准备、风险识别、风险评估和风险处置等四个基本环节，①党的十六届五中全会提出了应急管理的概念，但根据风险在现实生活中的发展情况，风险管理的理念即将取代应急管理，将应急管理工作的“关口前移”，以一种更积极、更主动的方式从根源上对各种危险因素进行有效控制，由此风险识别显得尤为重要。 　　风险具有不确定性，风险经过长时间的积压得不到释放很容易以一种突发的形式在现实生活中表现出来，待风险变为现实之后再进行应急管理就易成为“治标不治本”的举措，潜在的风险依然存在，再累积再爆发形成恶性循环。因此，风险管理引入风险识别环节，注重在根源上认识风险的存在，有效化解风险。 　　近年来突发公共事件尤其是群体性事件的频发，都昭示着我国行政决策过程存在一定的问题，从风险管理的角度也可以将其称之为行政决策的风险。群体性事件、政府与公众之间的信任感日渐降低、法治建设进展缓慢等都是因为在政府的行政决策中就存在了风险，是风险的表现结果。从风险管理的角度，我们应当改过去的应急机制为风险管理机制，主动、积极的对现有行政决策机制进行风险分析，提出应对风险之法。 　　二、行政决策存在风险的必然性 　　行政决策是指国家行政机关组织为了实现行政目标，依据既定政策和法律，对面临需要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。②它是行政机关运用行政权，对社会公共生活进行干涉的行为，企图解决自由法治国时期遗留的市场失灵问题，建立高效、有组织的社会公共秩序。随着国家由“自由法治国”向“社会法治国”转变，政府的角色也由“守夜人”向“执行共同社会事务的组织者”转变。在这一时期，在依法行政原则之下，行政法围绕行政行为的法律效果进行调整，政府职能进一步变化，行政权力的日益扩张，行政权逐渐深入到公民社会生活中的各个方面。行政机关通过制定行政法规、行政规章、其它规范性文件或者其他行政行为对涉及一定区域的经济社会发展、与人民利益相关等事项作出决策。 　　吉登斯从风险来源的角度，区分现代风险的不确定性为“外部风险”（external risk）和“被制造出来的风险”（manufacturedrisk）两大类③并认为被制造出来的风险已经成为人类发展至今所面临的主要风险。因此现代意义上的“风险”体现的一个重要方面就是风险的“制度化”和“制度化”的风险。在人类活动的主要领域（政治、经济和社会）中，人类都创造了一系列实现自身活动目标的环境和规范性框架，在特定社会运行中形成了特定的体制，这也带来了另外一种风险，即整合失调、控制失灵的风险。④行政机关作出行政决策的过程中伴随着大量的制度性、框架性规定，这些规定一旦不能科学、民主的作出，就会侵犯公民的权益，造成社会风险。 　　行政决策是国家行政机关为了实现一定的行政目标，通过各种方式对社会生活进行积极的干预。如某地的交通管理部门发布一条禁令，禁止摩托车在西安城墙内行使；国务院发布《城镇排水与污水处理条例》等条例、批复意见等行为。这些行政行为都是行政决策。这些行政决策具有以下特点：作出行政决策的主体只能是行政机关，凭借行政权力作出行政决策，行政决策涉及并影响社会各方利益，凭借国家强制力获得执行效力。而正是因为行政决策的以上特点，也使得行政决策机制存在风险具有必然性。 　　（一）利益的博弈是风险存在的源头 　　行政决策通常以以下几种方式作出：国务院发布国务院令、发文和国务院函，国务院各部委制定部门规章，各级地方政府制定地方政府规章以及就某区域内的公共实现制定其他规范性文件。国家行政机关作出行政决策的目的是为了调整一定区域范围内的政治、经济、文化等社会生活，会对一定范围内的群体产生效力。因此，行政决策具有影响利益和产生、变更及消灭权利义务关系的作用，行政决策的实质就是对利益的重新分配⑤。由于行政决策涉及的范围广、持续时间长，关系到各个方面的利益。越是高层次的行政决策涉及的利益相关方也就越复杂。行政决策就是在公共利益、决策者的