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重塑公共财政框架下义务教育财政管理体制 　　摘要:我国是成功实施财政分权化的国家之一。据统计,大约70%的公共支出发生在地方，即省、市、县、乡；其中55%以上的支出是在市、县、乡里发生。我国地方政府承担了大部分公共事业支出，而这种分权化的财政管理体制其成效也是十分显著的。在这种背景下，作为公共财政框架部分之一的义务教育也实行了分权化管理，义务甚至教育办学的责任落在了以县、乡为主的地方政府身上。而我国庞大的义务教育事业由县、乡村脆弱的财力来承担，可谓“杯水车薪”。一些农村地区和贫困山区学龄儿童无学可上，无书可读等现象屡见不鲜。可见过度分权化的义务教育财政管理体制是制约当今中国义务教育发展的症结所在。 　　关键词:公共财政; 义务教育; 财政管理体制 　　 　　一、 义务教育及其财政管理体制现状 　　 　　（一） 我国现阶段义务教育规模状况 　　 　　在我国人口众多，义务教育规模巨大，加之学校的地区布局也不尽合理，“条块分割”状况严重。而长期以来又片面追求“大而全，小而全”的办学模式下，几乎是“村村有小学”、“乡乡有中学”。仅以1998年为例，全国小学生人数为1.4亿，普通初中生人数约0.54亿，而这将近2亿的中小学人口，县镇及乡、村就承担了1.7亿左右，其所占比重为85%（表一、表二），教师人数达900万之多。受义务教育的人口很大一部分集中在农村，造成了农村义务教育任务过重的严峻局面。 　　 　　（二）义务教育财政管理体制 　　如上所述，我国教育规模庞大，应受教育人口众多是中央把义务教育事权分配给地方政府的重要原因之一。按照1986年通过的《义务教育法》规定，我国实行“地方负责、分级管理”的义务教育体制，实施“重心下移”的教育发展战略，即在中央政府统一领导下，由地方各级政府负责，按省、县、乡分级管理，各级教育主管部门在本级政府领导下，具体组织、管理本行政区域内实施义务教育工作。在此基础上，中央和省政府制定公用经费、人员经费标准；地方各级人民政府负责筹措本级义务教育事业费和基本建设投资；中央和地方政府视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区给予适当补助。这种分权化的教育财政管理体制明确了各地方政府的职责，突出了因地制宜的办学模式，但与此同时也加重了以县乡为主的各级地方政府的财政负担。 　　 　　二、 问题及原因分析 　　 　　（一）地方政府事权与财权严重不平衡，是我国义务教育分权化财政管理体制中存在的最主要问题。 　　在分权化的义务教育财政管理体制下，地方政府承担了义务教育的主要责任，而在地方政府中责任又层层下推，在农村推到了乡级政府。县、乡一级财政是义务教育的主要承担者和经费投入主体。据统计，现阶段70%的公共教育支出是由县、乡/镇承担的，提供教育服务是其最主要的一项职责。从全国平均指标来看，一个县要把25%的支出用于教育①。但在财力分配上，我国与多数国家一样，上级政府（中央、省）集中了大部分收入。我国现行的分税制财政体制，强调中央政府的需要，政策的实施结果使得中央政府的财政收入不断增加而地方政府财政收入比重却不断下降。中央和省级政府掌握了主要财力，但不承担义务教育的财政责任；县、乡政府财力薄弱，却承担举办义务教育的筹资重任是义务教育举办责任与财力不对称问题的主要体现。 　　（二）转移支付制度不完善，义务教育资金无法得到及时补充。 　　在各级政府间义务教育的举办责任和财力分配不对称的情况下，解决办法只能是实行财政转移支付。财政转移支付是政府间的财政资源转移，主要是上级政府对下级政府的转移。我国义务教育的财政转移支付制度主要包括：中央政府的“国家贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款等，转移支付总额约占义务教育总支出的1%左右。省、地两级政府的义务教育专款拨款全国各地不尽相同，但总量均不大。虽然2001年我国义务教育财政体制有了很大的调整，实行了以县为主的体制，但落后地区县级政府同样财力薄弱，无法承担义务教育的巨大经费需求。这种调整没有解决落后地区义务教育的财政问题。 　　（三）地方政府义务教育预算体制不健全，预算约束力软化。 　　由于分权化的义务教育财政管理体制，造成了各地方政府预算口径不统一，预算体制不健全。义务教育资金在编制、拨付、使用时的硬预算特征没有得到真正体现，且预算外资金所占比重增大。其一，农村义务教育经费没有独立的预算科目，再分配等级偏低，预算资金编制初期就留有较大缺口，不能满足义务教育的基本需求，多数靠学校和学生自筹解决。其二，教育预算资金在拨付、调度、使用中性质易变，地方教育部门挪用学校经费，人员经费挤占公用经费的现象时有发生，预算约束力软化。其三，教育预算资金使用效益低，缺乏过硬的考核评估机制。重投入数量、轻产出效益是现行义务教育资金分配约束不力