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地方政府债券制度比较类型与模式 　　摘要：对于地方政府发债融资，不少国家都有自己的实践。本文介绍了美、日、德、英等国地方债的类型和运作模式，并通过比较这些国家的制度异同及其演变过程，总结出了地方政府发债的一般类型和可以采取的模型。 　　关键词：地方政府债 市政债 运作模式 　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《十二五纲要》）指出：为加快财税体制改革，要建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度；另外，为积极稳妥推进城镇化，深化城市建设投融资体制改革，要发行市政项目建设债券。《十二五纲要》提到了两种债券：一种是为健全地方政府债务管理体系而发行的地方政府债券（简称地方债），另一种是为了满足城镇化和基础设施建设资金需求而发行的市政项目建设债券（简称“市政债”）。显然，《十二五纲要》把地方债和市政债分别当作两种不同的产品来描述：地方债是从发行主体的角度来划分，而市政债则是从资金使用范围的角度来确定。但事实上，这两种债券在很多场合完全有可能就是一回事。这是因为地方政府往往就是城镇化和城市建设任务的最主要承担者，为了获取资金，地方政府可以通过发行债券来融资。从资金使用角度来看，地方政府发行的这样的债券是市政项目债，而从发行者的角度来看，这样的债券便是地方债。美国的权威人士认为：市政债就是地方政府或权力机构发行的，主要投资于市政建设的，按期还本付息的债券。 　　由于发债在很大程度上是一种市场行为，因此为获得资金，地方政府必须显示其有足够的资信来偿还到期债务；为获得低成本的资金，地方政府还必须显示财务状况良好，违约风险很低。资本市场的规则将迫使地方政府公开其财政收入和支出情况，并且根据债务期限的长短来计划和管理公共事业，从而避免过度的短期行为。这些由于发行债券而不得不遵守的市场约束，至少在理论上，可以促进地方政府治理的规范性和透明性。世界银行更是早在2002年4月就在《中国：国家发展和地方政府融资》的报告中建议：为了方便中国的地方政府投资建设基础设施，应该允许地方政府发债。 　　为了解地方债的类别和运作机制，本文考察了美、日、德、英等地方债相对发达国家对地方债的有关规定，以期为我国地方债的规范发展提供借鉴。 　　地方政府债的类型 　　一般而言，地方政府可以通过两种常规途径获得资金进行市政等项目的投资。一是自身收入，包括税收和非税收收入等；二是借债。地方政府首先会使用收入，但当收入无法支持支出时，借债就成了地方政府的唯一选择。另外，当地方政府收入和支出间的期限不匹配，收入或要晚于支出发生的时间时，地方政府也需要通过临时借债的形式先行支出，待得到收入后再偿还债务。前一种情况是资金错配，后一种情况是时间错配。一旦出现错配情况，地方政府对债务融资就有了需求。地方政府常用的融资方式不外乎向银行借款或发行债券这两种。 　　目前全世界有很多国家的地方政府通过发行债券融资，其中美国和日本的地方政府债券发行规模较大，发行模式也最具代表性：美国代表着财政分权制国家的地方债券市场制度；日本则代表了财政集权制国家的地方债券市场制度。此外，德国等欧盟国家的地方政府债券市场也已具备一定规模。 　　（一）美国地方债的类型 　　美国的地方债（市政债）分为两大类 ：一类是收入保障型债券（revenue bond），仅以发债项目所产生的收入作为偿还债券本金和到期利息的保障。另一种就是常规类型政府债券（general obligation bond），以政府的全部收入作为债务的抵押。 　　通常来讲，政府的收入要多于来源于市政项目的收入，因此常规类型政府债券的利率要低于收入保障型债券的利率。收入保障型债券所募集的资金常用于投资自来水、污水处理项目，路政、桥梁项目，飞机场、港口等交通类型的项目，还有发电厂、监狱、学校、医院等公共项目。由于是依靠项目收入支付债券本息，因此只要项目可以产生收入，并且是企业化运作的单位都可以发行收入保障性债券；相反，没有合适收入，或者是提供免费服务的项目则不适合发行该类型的债券。美国的收入保障型地方债有工业发展地方债、租金收入地方债、特区债等。如果收入保障型债券从发债项目中获得的收入不足以支付债券的本金和利息，政府愿意以自己的收入作为债务抵押，那么这类收入保障型债券实际上仍是常规类型政府债券。根据美国证券业与金融市场协会（SIFMA）的统计数据，截至2011年第三季度，美国地方债余额为37336亿美元，发行人数量超过5万个，债券规模占全国债券市场规模的10.27%。 　　（二）日本地方债的类型 　　日本地方债分为普通债和公用企业债两大类。普通债是由日本地方政府（包括都、道、府、县、市、町、村等各级政府）直接发行。公用企业债是由一些特殊的国营法人发行：公社类法人如专卖公社、电信电话